浅议新形势下地方人大监督工作
左云县人大常委会主任 吴 统
对本级人民政府、人民法院、人民检察院进行监督，是县以上地方各级人民代表大会及其常委会的一项重要工作。近些年来，地方各级人大及其常委会通过依法行使监督权，在维护法律尊严，促进"一府两院"工作方面做了大量工作，取得了很大进步。但如何更有效地开展监督工作，充分发挥监督职能，还需要进一步实践和探索。本文就此谈些认识。
（一）人民代表大会制度是我国的根本政治制度。宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民；人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会；国家各级行政机关、审判机关、检察机关都由本级人民代表大会产生，对它负责，受它监督。地方组织法关于县级以上各级人民代表大会的监督权也作了具体明确的规定。可以看出，人大及其常委会的监督权是宪法和法律赋予的一项重要职权，人大及其常委会的监督是代表人民行使的监督，是国家监督体系中层次最高、最具法律效力和最具权威的监督，其他国家机关都要置于人大及其常委会的监督之下，都必须无条件接受它的监督。
现在，我国已进入了全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段，人大工作面临的新情况、新任务和新要求越来越多。加强地方人大及其常委会的监督职能，对于不断完善人民代表大会制度，推进社会主义民主政治建设和依法治国，保证和促进我国的改革开放和现代化建设事业的发展，具有十分重要的意义。
地方各级人大及其常委会的监督工作应把法律监督作为重点。党的十五大确立了依法治国、建设社会主义法治国家的方略。一个以宪法为核心的法律体系在我国已经形成，关键是如何遵守和执行的问题。而广大人民群众反映比较强烈的就是已经制定的法律没有得到很好的遵守和执行，有法不依、执法不严、违法不究的现象时有发生，必须花大力气加以解决。地方各级人大及其常委会理所当然地应把监督各种违宪违法行为作为行使监督权的一个主要内容，以保证宪法、法律、法规在本行政区域的贯彻执行，切实做到依法办事，依法从政，公正司法，实现依法治国的方略。
在加强法律监督的同时要认真抓好工作监督。江总书记提出，全党同志和全国上下要按照建设有中国特色社会主义的政治、经济、文化的要求，不断推动经济发展和社会进步。加强工作监督，是地方国家权力机关的重要工作内容，也是改革发展稳定大局的客观需要。开展工作监督，要以经济建设为中心，坚持把发展作为主题，把结构调整作为主线，把改革开放和科技进步作为动力，把提高人民生活水平作为根本出发点，充分发挥人大及其常委会在经济建设和其他各项社会事业发展中的监督职能作用，促进和保障各项事业的可持续发展和社会全面进步。
切实加强对人大及其常委会选举和任命的国家机关工作人员的监督，也是人大监督的重要内容。反腐败是党和国家面临的重大课题。从目前的情况看，广大人民群众对个别国家机关工作人员以权谋私、贪赃枉法的行为是深恶痛绝的。因此，地方人大及其常委会要加强这方面的监督。通过监督，清除国家机关公务活动以及国家机关工作人员中的腐败行为，永葆党风纯洁，政风清廉，对于巩固和发展我国人民民主专政的国家政权是大有裨益的。
（二）近几年来，各级地方人大及其常委会对加强监督工作进行了一些积极的探索和改进。从整体上来分析，监督工作基本处于程序性监督向实质性监督的转变阶段，监督权的行使还没有完全到位。如对国民经济和社会发展计划、财政预算及执行的监督虽有不少具体措施，但多数还是监督渠道不宽、手段不硬、效果不明。而对由人大及其常委会选举和任命干部的监督，往往在事情暴露无遗已成定局时才予以监督，作一种形式上的补充，真正通过人大监督进行惩处的比例很小。对一些事关全局的重大问题和群众关注的热点问题，常因缺乏深层次的了解和相关处置措施，得不到及时解决。在监督手段选择上，较少运用法律赋予的询问、质询、特定问题调查、撤职、罢免等手段，结果在某种程度上使人大的监督显得力度不足，有权无威。
客观地分析造成人大监督不力的原因，主要有：第一、现行体制问题。坚持党的领导是人大工作的一项基本原则。人大对政府进行的"作为式"的监督一般都要征得同级党委的同意，并应尽力取得党委的支持。当前，政府的主要领导人兼任同级党委副职，甚至政府副职也是同级党委的重要组成人员。而与此相对照的是，人大领导却不是同级党委副职或常委委员。这样，人大便处于一种既要监督政府又要受政府主要领导同志领导和监督的境地，这是地方人大监督不力的最主要原因。同时，实践中地方人大及其常委会被当作"二线"班子，常委会主要领导成员是年龄相对较大的老同志，这就在很大程度上影响着人们的思想和工作积极性、主动性。第二、工作习惯问题。党政机关有的合署办公，或者是党政机关常常举行联席会议和联合行文，都是党委决定、政府去办和党委政府共同决定，这就使得人大的监督无所适从。第三、法律上的问题。法律只对监督的内容、范围和形式作了规定，虽然地方人大及其常委会制定了相应的监督条例，但对实行监督的程度较少作具体规定（如对不服从监督如何解决的问题），使得监督工作在实际中缺乏可操作性。
从主观上看，其一是部分常委会组成人员对人大及其常委会的性质地位作用和自身工作的重要性认识不深，工作思路和出发点模糊，责任感和使命感不强，行使职权的决心和信心不足。同时，有相当一部分人大代表履行自己职务的主动性积极性不够，只当"开会代表"，其二是部分人大常委会组成人员和人大代表素质不高，缺乏法律知识和有关专业知识，对被监督部门的工作比较生疏，无法对被监督部门提出有一定价值的意见和建议。其三是部分常委会组成人员和人大代表开展调查研究不够，对实际情况了解不深，使监督工作比较浮浅，甚至成为空谈。
上述主客观方面的原因，致使人大监督工作"硬也不是，软也不是"，工作程序多，表面形式多，实质性的少，成为人大及其常委会工作的薄弱环节，与地方国家权力机关的性质地位及其所担负的职责不相适应。这种局面，非得下大气力改变不可。
（三）江总书记在庆祝建党八十周年的讲话中提出"通过加强监督，建立健全依法行使权力的制约机制和监督机制"，而这种制约机制和监督机制应是在我国现有的政治体制内建立完善并运作实施，其中最根本最重要的是要进一步发挥各级人大及其常委会对行政和司法权力的监督职能，加强和改进监督工作。对此，笔者认为要做到如下几点：
（一）、创造实施监督的良好条件。首先，党委、人大和"一府两院"都必须在法律范围内履行自己的职责，摆正关系。党是领导核心，党委对人大工作主要是实行政治、思想领导，应尊重和支持人大依法行使职权，并注意协调人大与"一府两院"的关系；人大与"一府两院"是监督与被监督关系，"一府两院"要尊重人大的地位，自觉接受人大监督，并为人大行使监督权创造良好的环境和提供必要的条件；人大则要紧紧依靠党的领导，依法开展监督，促进"一府两院"的工作。其次，要加强人大建设。人大肩负着人民和法律赋予的重要职权，是工作班子，应重视人大自身建设。地方人大常委会主任应兼任同级党委第一副书记，这样才能与地方人大常委会的地位相适应，才会更好地行使监督权。要防止把党委、政府快到退休年龄的老干部向人大安排的倾向。同时，应加强人大与党政部门干部"双向交流"，使人大干部队伍和人大工作更富有活力。再次，加强人大制度的宣传教育，为完善人民代表大会制度和加强人大工作创造良好的社会基础条件。
（二）、权力机关自身要强化监督意识，敢于监督。地方各级人大及其常委会要充分认识宪法和法律赋予自身监督权的重要性和开展监督工作的必要性，要以"三个代表"为指导思想，增强做好人大监督工作的使命感和责任感，克服畏难情绪，对人大及其常委会职权范围内的事敢抓、敢管、敢于负责，开展"有作为式"的监督。左云县第十三届人大常委会，把行使监督权作为人大工作的重中之重，制定了监督工作办法，人大常委会与"一府两院"联席会议制度等一系列制度，围绕县委的中心工作、"一府两院"贯彻实施法律和法规的突出问题、群众普遍关心反映强烈的热点和难点问题，依法开展监督，使广大干部群众切实感受到了人大监督的"权与威"。1998年，左云县一中教师秦汉儒涉嫌贪污被司法部门收审，定为贪污罪，本人及家属多次上访申诉，没有结果。县人大常委会接到申诉材料后，责成县人民检察院重新进行调查核实，并再次要求检察院向常委会做了专题报告，经过司法部门大量取证复核，使问题得到落实，为当事人平反，维护了其合法权益。
（三）、地方人大及其常委会履行好监督职能，不仅要敢于监督，而且要做到善于监督。一是实行重点监督，根据不同时期的工作需要，坚持抓大事、抓重点的原则，开展监督工作。1999年，左云县人大常委会围绕产业结构调整开展监督工作，针对当时县重点调产项目--全羊系列加工厂试产后，原料市场广，产品有销路，但因流动资金困难，不能正式投产，建议县政府积极扶持，确保调产工作出效益、出成果，最终争取到了300万元贷款，为该厂解了难，同时也带动和促进了其它调产项目的顺利发展。二是实行跟踪监督。地方人大及其常委会应在充分调查研究的基础上找准切入点，在监督重点中侧重地确定跟踪监督对象，并明确具体要求，采取跟踪监督，通过反复监督、全程监督，做到善始善终，最终取得预期效果，树立人大监督的权威。左云县人大常委会针对全县公费医疗管理不规范、机关干部职工1999年和2000年两年未发放医疗费的问题，开展跟踪监督，促进了其严格管理和规范运作，并补发了县机关干部职工的医疗费，收到了良好的监督效果。三是实行部门执法责任制，通过制定和实施一系列制度明确执法责任，并定期进行监督检查，建立执法机关内部自我约束和权力机关外部监督相结合的执法保障机制，使人大及其常委会的监督工作经常化、制度化、规范化。地方人大及其常委会要特别加强监督检查工作，通过常委会会议和主任会议听取审议执法部门的汇报、开展执法检查和评议，确保执法责任制落到实处，促进依法行政、公正司法。
（四）、监督工作要把监督权与立法权、决定权和任免权的行使结合起来。在监督工作中，根据实际情况，可以运用罢免、撤职等手段加大力度，必要时就全面性问题或重大问题可以做出有关决定决议。同时在监督工作中为立法提出修改、补充或解释的意见，使法律更加完善，更具可操作性。通过综合运用各项职权以体现人大职权的整体功能，提高监督工作的效果。
（五）、要形成人大监督工作网络。把人大监督与党纪监督、行政监察、审判监督、检察监督以及舆论监督相结合，形成监督工作网络，收到广泛社会影响的监督效果，增强人大及其常委会监督的社会效应。
（六）、尽快制定监督法，用法律确保人大及其常委会监督有力度有效果。监督法应对监督权的主体及其职权范围、监督形式、方法等作出明确规定的同时，要规定被监督机关服从监督配合监督的义务以及不服从不配合监督的处罚等，这样才能使国家权力机关的监督有法律保障，监督才会有力度有权威。
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