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县区人大 |
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谈谈人大调查研究工作
市人大常委会研究室副主任 李晓红
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调查研究是人大有效行使职权的先决条件，更是人大的一项基本工作方法。加强调查研究，它能为人大科学决策即作出正确的决议、决定提供客观依据，为人大依法对"一府两院"实施有效监督提供实证，同时它还有助于人大与人民群众保持经常性的血肉关系，密切同广大人民群众的联系。
第一，调查研究工作是人大工作的基础
人大是代表人民管理地方国家事务的权力机关，在整个国家机关中处于核心地位，是最高的决策层。人大所作的决策是否科学、正确，这对于保证改革开放和以经济建设为中心的各项社会事业健康发展具有举足轻重的作用。人大行使管理国家事务的职能主要是通过听取审议"一府两院"的工作报告来实现的，其决策的主要依据是来自于"一府两院"经过加工整理后的第二手材料，在一般情况下，即使这种材料是可信可靠的，也很难全面深刻、具体的反映出客观事物的本质和全貌。同时，由于常委会组成人员来自于社会各个层面，他们中的许多人虽然是本职工作的行家能手，但对"一府两院"的全面工作却知之不多，具有一定的局限性。因此，人大及其常委会在审议"一府两院"那些工作时常常遇到这样的矛盾的困惑：一方面对社会生活各方面的情况缺乏深入、具体、系统的了解和把握，另一方面却又要对"一府两院"的行政、司法行为作出判断和决策，这就形成了"知"和"行"的强烈反差。决策依据的模糊性必然导致决策行为的盲目性。因而，在审议"一府两院"的某些工作时，有时会出现蜻蜓点水，抓不住本质的情况，所提的意见和建议号召多，原则要求多，具有真知灼见、深刻具体、可操作性措施和办法少。产生这些问题的根本原因在于人大及其常委会对"一府两院"工作缺乏全面、深刻、系统、具体的了解，这些问题的存在不仅直接影响人大工作质量，而且直接影响其宪法和法律赋予的职能的发挥，影响其权威的存在。所以，加强调查研究不仅是新时期提高人大质量的迫切需要，也是我们人大履行好职能，行使好职权、发挥好作用的迫切需要。
1、建立深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制需要搞好调查研究。人大的决策机制，决定了人大自身的职能，必须是在充分深入的了解民情，认真倾听人民群众的呼声的基础上决策，把人民满意不满意，人民答应不答应，人民赞成不赞成作为决策是否科学和正确的标准。要想深入了解民情就必须深入基层去调查、去研究，决策的民主化和科学化是决策的根本途径，而科学化和民主化最突出的一点就是要有广泛的民主，高度的科学，决策要体现人民的意愿，要为人民群众谋利益，要把人民群众根本利益放在首位。要对人民群众深为关切、渴盼解决的问题进行深入调查，在调查的基础上要研究、分析，提出切实可行的解决办法，力促有关部门妥善解决，为人民群众排忧解难。唯有如此，人大才能充分发挥其权力机关的作用，才能履行好法定职责，才能行使好法定权力。
2、强化对"一府两院"的法律监督、工作监督和人事监督需要搞好调查研究。人大最基本的职能之一是监督"一府两院"，行使好宪法和法律赋予的监督权。从现实情况来看，人民群众普遍反映权力机关的监督不力，效果不太明显。之所以如此，是因为不能直面监督对象,不能深入了解现实中存在的突出问题，不能亲自听到人民群众的呼声。因此，就很难有的放矢，对症下药。法律监督、工作监督和人事监督需要我们掌握大量的第一手资料，需要我们去实事求是的了解情况，而后根据存在问题进行判断并提出切实可行的办法。就政府行使的公共权力而言，它始终是由具体的个人按照某种特定方式来运作，这些人可以全心全意为公众服务，也可能消极渎职，更能够有意识的滥用职权。这些掌握着公共权力的个人究竟如何行为，在很大程度上取决于现实的制度对其约束程度。权力运行过程中制约和监督乏力，就会使掌权者有较大的个人随意行为的空间。一位外国学者说过"一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑，面临着逾越正义与道德界限的诱惑，如果公共权力得不到监督，许多因素都可以诱使权力执行者以权谋私。"目前我们党内存在的许多消极问题的现象也恰恰说明了一点，"一府两院"依法行政、公正司法不仅要靠人大的有效监督，也要靠人民群众的监督，不仅要有面上的监督，也要有点上的监督，不仅要创新监督方式，更要创新监督机制。行使好监督权就必须对其公共权力运作的具体情况有足够的了解，而了解只能靠广泛的调查研究。
3、提高人大代表队伍素质和人大常委会机关干部素质需要搞好调查研究。作为最高权力机关组成人员的人大代表和人大常委会机关干部，在行使职权和做好日常工作的时候，既需要我们有基本的政治素质和理论素养，也需要较高的调查研究能力，分析问题、解决问题的能力。人代会、常委会需要组成人员判断作出决定、决议的事项很多，如果不注重调查研究，不注意收集方方面面的材料，对社会管理中的大事作出正确决策会很困难。毛泽东说过"没有调查就没有发言权"。所以调查研究能力的提高对我们人大代表和常委会组成人员及常委会机关干部尤为必要。在制定法规的工作中，要体现人民的意志，在监督工作中要努力维护人民群众的根本利益，在代表工作中，要努力保障人民民主权力的实现，这些都是人大及其常委会的日常工作，而这些日常工作的完成，在很大程度上取决于人大代表和常委会机关工作者通过调研找出问题的实质作出好的决策，提出好的解决办法。
第二，人大调查研究工作应把握的原则
在实际的调查研究当中，需要掌握的原则很多，根据多年实践经验，我认为应遵循以下几条原则。
1、依法办事的原则。在具体工作中，人大担负着立法、决定重大事项、人事任免和监督"一府两院"依法行政、公正司法的重大任务，首先人大自身要依法办事，作为人大基础性工作的调查研究也必需依法办事。人大的调查研究与其它部门的调研本质的区别也在于调研程序的合法性和调研结果的合法性，如果忽略了这一点，那么人大的调研成果会失去其存在的意义和价值。因此，人大及其常委会去基层了解民情，必须严格依法办事不能有高高在上的感觉，所谓"己正方能正人"人大只有自己首先依法办事，才能监督好"一府两院"，才能行使好决定权、人事任免权、立法权。因此在调查研究中依法办事的原则是一项最基本的原则，也是一项最重要的原则。
2、实事求是的原则。解放思想是实事求是是我们党的思想路线，同样也是我们国家机关的思想路线。实事求是是马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论的思想精髓，也是马克思主义关于建立国家政权学说中的思想精髓，在调查研究过程中，要深入到生产的工作的第一线去，要实事求是的进行周密细致的调查了解，掌握充分的、确凿的第一手材料。对调查、了解来的事实和材料，要做到科学的分析研究，透过纷繁复杂的表面现象，找出事物的本质，从中得出正确的结论。不能站在个人和主观的立场上对待事物；切忌蜻蜓点水、浅尝辄止，力戒粗枝大叶、随声附和、人云亦云，避免把现象当本质、将支流当主流。实践证明，什么时候实事求是了，什么时候的调研工作就做好了，也就不会出现上述这些弊端了。
3、充分反映民意，广泛集中民智的原则。人大在立法、监督、人事任免、重大事项决定工作中，都力求体现广大人民群众的意志，那么调查研究都是做好上述四项工作的前提，我们在这项基础工作中，必须坚持走群众路线，听取各方面群众的意见、要求和呼声，必须坚持以民为本，关注国计民生，紧紧围绕人民群众关心和反映强烈的热点、难点、重点问题搞调研，要珍惜民力，集中民智，人民群众的眼光是雪亮的。比如在制定一些地方性法规时，要广泛的发动公民积极参与，多集中他们的意见、多倾听他们的呼声，目的是为了我们定出的法规能集中体现人民群众的意志，使法规更公正、公平。不仅要能听群众的顺耳话，也要能听群众的逆耳话；不仅要虚心听，而且要细心记；不仅要群众反映情况，也要请群众提出意见。只有这样，才能真正的集中民智、体现民意。
4、把握大局突出重点的原则。调查研究的目的在于了解情况，分析问题，并提出解决问题的具体办法和途径，为人大及其常委会服务。因此，调查研究首先要抓住那些重大且影响较深乃至涉及全局的工作，及早做准备，精心安排组织，并撰写出有一定深度的调研材料，供人大及其常委会参考。必要时还要对某些问题重新开展调查或跟踪调查，了解情况，弄清真相，并提供大量的咨询服务，为人大及其常委会更好的决策做准备。对临时安排的调查，也要确定好重点和中心环节，一丝不苟地开展，使事实真相准确、及时、客观地反映出来。
第三，人大调查研究工作的类型和程序
十五届六中全会做出的《关于加强和改进党的作风建设的决定》中指出："大力加强调查研究工作。各级党政领导机关要健全调查研究制度，制定和落实调研计划。"人大也要很抓调查研究工作，也要形成制度。并且力求调查研究工作做到真实、细致、及时。为了达到这一目的，我们在实际工作中，要掌握好调查研究工作的类型，把握好调查研究的程序。
1、人大调查研究工作的类型。人大调查研究工作涉及到方方面面，有关社会管理的内容很广，课题很多，但是具体工作中我们可将他分成几种类型。一是按工作性质可分为立法性调研,即在地方立法中，为提高立法质量而进行的调研；决策性调研，即在行使重大事项决定权过程中，为提高决策的质量而进行的调研；监督性调研，即在行使工作监督、法律监督和人事监督权的过程中为提高监督质量而进行的调研；二是按调研内容可分为综合性调研，即在人代会前对全局工作所做的调研，为人代会做出决议提供必要的科学依据；专题调研，即为提高人代会、常委会的专题审议而进行的某一专题调研；特定问题调研，即对某一重大事项组成特定问题调查委员会而对该事项所做的调研。三是按调研的组织形式可分为人大代表调研、常委会组成人员调研、特写问题调查委员会调研、专门委员会和工作委员会调研、咨询机构调研。
2、人大调查研究工作的基本程序。一是调研课题的确定，可以根据人代会、常委会所定的议题和人民群众关心的热点、难点及工作中存在的突出问题确定；二是调研方案的制定，大致要包含调研指导思想、调研内容和调研题纲。要做到指导思想明确、调研内容充实；三是调研人员的选择，要多吸收人大代表、人大常委会组成人员和人大机关中有写作能力的、有分析研究能力的人参加，尽可能发挥每个调研人员的优势；四是调研范围的划分；五是调研前要组织学习法律、法规及政策；六是调研资料的收集与整理；七是调研报告的起草；八是调研报告的报送。
2001年10月15日 |
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