依法监督与探索创新
——学习各级人大常委会监督法的一点体会
大同市人大常委会主任 安大钧
历经20年立法进程的监督法，突出人大常委会在国家政权体系中的核心地位和重要作用，突出人大监督作为最高层次监督的特点和优势，具有较高的思想政治水平和较强的规范性和可操作性，是一部符合我国国情和人大工作实际的重要法律。
法律的生命力在于贯彻实施。尤其是对于监督法这样重要的法律，能否贯彻实施好事关重大。作为一级地方人大常委会，肩负着实施好监督法的历史使命和依法监督的重大责任，摆在当前和今后一个时期的重要任务，就是学习好监督法，实施好监督法，自觉用监督法来规范自身的监督行为，坚持做到依法监督。
第一，依法监督就必须坚持法定的监督原则。首先，必须坚持党的领导，这是做好人大监督工作的政治前提，也是实施好监督法必须遵循的政治原则。只有加强党的领导，才能充分发挥国家权力机关的职能作用，离开党的领导，无论是行使议决权，还是行使监督权，都会偏离正确的政治方向，民主政治建设就会偏离正确的发展轨道。而坚持党的领导，最根本的就是坚持党的基本理论、基本路线、基本纲领和基本经验，坚持党的各项方针政策，贯彻党的各项重大决策，凡是开展的重要工作、制定的地方性法规、作出的决议决定以及重要的人事任免，都要充分体现中央和省市委的意图，使党的主张通过法定程序变成国家意志，变成人民群众的自觉行动，实现党的主张与人民意志的统一，从而推动中国特色社会主义事业的蓬勃发展。其次，按照民主集中制的要求集体行使监督职权，是必须遵循的组织原则。人大常委会作为由人民通过民主选举产生的国家权力机关，代表人民行使国家权力，它的最大特点和优势是密切联系人民群众，人民群众的根本利益和共同意志，是人大监督工作的出发点和归宿。因此在工作程序和议事决策程序上坚持民主集中制原则，并依照这一原则使每个组成人员享有平等的发言权和表决权，少数服从多数，集体行使职权，集体决定问题，这样便于深入了解民情，充分反映民意，广泛集中民智，使人大监督工作更具有政治性和权威性，需要我们在监督实践中很好地坚持和把握。再次，是坚持公开透明、接受代表大会和人民群众监督的原则。人大常委会在进行监督的同时，它自己也要受监督，要受代表大会和人民群众的监督。各级人大常委会是本级人大的常设机关，由本级人大产生，对它负责，理所当然要受它监督。同时，人大是国家权力机关，由人民依法选举产生，对人民负责，理所当然要受人民监督，所有的国家机关，包括人大常委会归根到底都要对人民负责，受人民监督，这是一切国家机关的活动准则。而公开透明又是接受人民监督的重要保证，因而也就成为我们做好监督工作的重要原则，同样需要我们很好地坚持和把握。
第二，依法监督就必须坚持法定的监督权限与程序。各级人大常委会对本级“一府两院”的工作实施监督，并不等于代行国家行政、审判、检察机关的职权，也并不要包办“一府两院”的工作，而是要求我们正确处理人大监督与支持“一府两院”依法行使职权的关系，依照法定的权限和程序做好监督工作。之所以这样做，完全是由我国的社会主义国家体制决定的。我国实行的是党领导下的以人民代表大会制度为政治基础的体制，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人大统一行使国家权力，国家行政、审判、检察机关都由它产生，对它负责，受它监督。人大常委会与“一府两院”虽然职责分工不同，但目标任务是完全一致的，都是依法独立负责地履行职责，协调一致地开展工作，这与西方资本主义国家“三权鼎立”的政治体制有本质区别。因此，宪法规定人大常委会与“一府两院”的关系，是产生与被产生、监督与被监督、决定与执行的关系。从监督的角度看，人大监督的目的，在于促进依法行政和公正司法。所以，监督既是一种制约，又是一种支持和促进，是寓支持与促进中的监督和制约。同时，这种监督，又是依照法律规定，在法定权限和程序范围内进行的。一方面要敢于监督、善于监督，另一方面要依法监督，按法定权限和程序办事，做到监督不越规，支持不越位。既不失职，又不越权，是做好人大监督工作的准则和要求。监督法第二条明确规定，各级人大常委会“依据宪法和有关法律的规定，行使监督职权”，其“行使监督职权的程序，适用本法；本法没有规定的，适用有关法律的规定”。就是说依照法定权限和程序行使监督职权，既是必须遵循的法制原则，又是做好工作的重要保证。
第三，依法监督就必须突出监督重点，增强监督实效。吴邦国委员长指出，贯彻实施好监督法，关键的一条，是要把监督工作的重点放在关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的问题上。只有这样才能更好地行使监督权，才能使监督工作更有深度更有实效。这就要求我们在监督工作中更为关注改革发展稳定的工作大局，更为关注人民群众的切身利益的问题，把它作为监督重点常抓不懈，一抓到底，抓出成效。
一要围绕科学发展进行监督。社会要和谐，首先要发展。发展是党执政兴国的第一要务，是构建社会主义和谐社会的前提条件，是解决前进中的一切问题的根本出路。统筹城乡发展，统筹区域发展，统筹经济社会发展，统筹人与自然和谐发展，统筹国内发展和对外开放，是落实科学发展观的必然要求，是全党全国各项工作的大局，理应成为人大依法监督的重点。因此在贯彻实施监督法的过程中，必须紧紧抓住这个第一要务不断加大监督力度。比如在统筹城乡发展的问题上，要以扎实推进新农村建设为突破口，高度关注“三农”问题，综合运用听取和审议工作报告，视察调查执法检查等形式，推动工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活等方针政策的落实，推动有利于改变城乡二元经济结构体制机制的建立，进一步加快农村综合改革的步伐，促进农业不断增产，农村加快发展，农民持续增收，促进城乡经济社会的全面、协调、可持续发展。
二要围绕民生问题进行监督。民生问题事关人民群众的切身利益，事关社会的和谐稳定，民生问题不解决，改革发展稳定就成为一句空话。就业是民生之本，社保是民生之源。就业和再就业问题，社会保障和城乡特困救助问题，是最基本的民生问题。人大常委会要紧紧抓住这些问题，充分运用立法、监督、重大事项决定、重要人事任免等项职权，采取多种形式进行监督，不断强化政府促进就业职能，统筹做好城镇新增劳动力就业、农村富余劳动力转移就业、下岗失业人员再就业工作，特别要督促政府千方百计扩大再就业政策扶持范围，健全再就业援助制度，帮助零就业家庭和就业困难人员充分就业。要特别关注社会保障工作，依法监督检查完善社保制度，建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系的情况，督促政府多渠道筹集社保基金并加强监管，完善企业职工基本养老保险制度和城镇职工基本医疗保险制度并加快推进农村新型合作医疗建设进程，加快推进失业、工伤、生育保险制度建设以及适应农民工特点的社保制度建设。尤其要关注城乡特困群体的救助工作，督促政府尽快健全和完善城市低保、农村五保供养、特困户救助、灾民救助以及城市生活无着落的流浪乞讨人员等救助制度，切实解决这些社会弱势群体的生活问题，特别是目前较为普遍存在的看病难看病贵、上学难上学贵、住房难住房贵的问题，真正把以人为本、关注民生、维护民利、保障人权作为人大监督工作的主题抓紧抓好。
三要围绕民主政治建设进行监督。加强民主政治建设，是提高党的执政能力、巩固党的执政地位的需要，是坚持和完善人大制度、实现人民当家作主的需要，是实施依法治国方略、建设社会主义法治国家的需要。各级人大常委会不仅肩负着民主政治建设的历史重任，也肩负着监督“一府两院”和基层单位进行民主政治建设的法定职责。要通过民主立法和科学立法，健全民主制度，丰富民主形式，规范民主内容，畅通民主渠道，扎实推进民生选举、民主决策、民主管理和民主监督，从而为人民群众享有广泛的民主权利提供有力的法制保障。要按照宪法、监督法和其它法律法规的要求，支持政府推进决策民主化科学化，深化政务公开，确保公民的知情权、参与权、表达权和监督权。要强化法律监督，加快法治政府的建设步伐，全面推进依法行政，使其严格按照法定权限和程序履行职责，特别是在行政责任追究和行政复议、行政赔偿方面要有新的突破和新的成效。在司法民主建设方面，要督促“两院”尽快健全公开审判制度、人民赔审员制度和人民监督员制度，充分发挥律师、公证、和解、调解、仲裁的积极作用。在基层民主建设方面，要在监督检查实施好村委会组织法、居委会组织法的基础上，制定和出台村务公开条例、企务公开条例以及其它相关的基层自治条例，进一步完善基层民主管理制度，最大限度地发挥社会自治功能，保证人民群众依法直接行使民主权利。
监督法是二十年磨一剑的良法，是各级人大常委会搞好监督工作的行为规范，我们一定要严格贯彻实施。但是监督法同其它法律一样，也有一个不断补充完善的过程，也有一个不断吸纳创新成果的过程。这就要求我们在贯彻实施监督法中不要忘记探索与创新。
第一，监督法是探索创新的结果，是实践经验的总结。实践是法律的母亲，宪法和任何法律的制定过程本身就是一个由实践到认识、再由认识到实践的过程。监督法是一部政治性很强的重要法律，涉及人大监督与坚持党的领导的关系，涉及与“一府两院”行使职权的关系，它的制定出台本身就经历20年的探索创新、不断总结经验、统一思想认识最后上升为法律的过程。应该说监督法是探索创新的结果，是实践经验的总结，是集体智慧的结晶。多年来各级人大常委会对监督工作进行了积极探索，尽管做法千差万别，但不同形式和内容的监督实践，都为监督法的制定提供了有益的经验，这些经验比较成熟的，就加以深化细化，作出具体规定。比如听取和审议“一府两院”专项报告议题的确定，依据有：执法检查中发现的突出问题；代表提出的建议、批评和意见集中反映的问题；常委会组成人员提出的比较集中的问题；各专委、工委在调研中发现的突出问题；群众来信来访集中反映的问题；社会普遍关注的其它问题。这6条就是经过长期探索形成的比较成熟的经验被吸收进来的。还有审议意见的提出和办理，监督法第14条作了程序上的详细规定，还有将审查批准决算、听取和审议计划预算执行情况报告与审计报告结合起来的规定、对执法检查报告审议的规定等等，都是在总结多年来各级人大监督经验的基础上作出的。凡是作出详细规定的，说明经实践证明是成熟的。有些经验尚不成熟只作原则规定，缺乏实践经验的暂不作规定，这样的立法原则充分体现了解放思想、实事求是、与时俱进的精神。
第二，监督法的补充和完善，需要进一步的探索与创新。既然监督法是实践经验的总结，那么它的进一步完善仍然需要实践经验的积累，需要在实践中不断探索与创新。正如马克思主义并没有结束真理而是在实践的长河中不断开辟认识真理的道路一样，监督法的法律条文，并没有穷尽监督经验，而是在实践的长河中不断开辟完善监督经验的途径。因此对于那些由于实践经验尚不成熟而作出原则规定为进一步改革留下空间的，可以就在留下的空间内进行探索与创新。监督法每一章的内容有详有略，为在实践中探索留有很大余地，比如听取和审议专项报告之前的视察和调研，如何在程序上进行具体规范，工作实践中早已提出这个课题，各地有各地的做法，只是限于经验的不成熟无法作出具体规定；听取和审议报告之中，如何提高审议质量？多数组成人员对专项报告不满意如何办，还有听取和审议报告之后，多数组成人员对“一府两院”办理审议意见的结果不满意又如何办等等，同样在程序上未作具体的规定，但在工作实践中不仅提出这些课题，而且客观上要求解决这些课题，有些地方探索提高审议质量的途径和方式，形成较为有效的做法，有些实行满意度表决制度和对审议意见办理情况不满意时实行跟踪督办制度等等，都是必要的、有益的。再如规范性文件的备案审查、询问和质询案的提出以及特定问题调查等等，原则性的规定较多，探索的余地更大，迫切需要实践经验的积累和总结。至于由于缺乏实践经验暂不能作出规定的，更加需要从实际出发，进行不断探索。那种认为监督法不作规定就意味着禁止或取消，以至于把敢于在监督实践中探索与创新看作是违法行为的观点，是错误的，也是有害的。
第三，只要有利于坚持党的领导，有利于人民当家作主，有利于社会主义法制的完善，就可以大胆地“试”，大胆地“闯”，大胆地探索与创新。实践无止境，人们的认识也是无止境的，因此在探索真理创新认识的道路上不应人为地设置障碍，而应当高扬解放思想、实事求是、与时俱进的风帆，乘风破浪，开拓前进。在贯彻实施监督法的进程中，对待监督法，决不能采取教条主义的态度，用僵化的凝固不变的形而上学观点来看待它，而必须采取辩证唯物主义的科学态度，坚持一切从实际出发、实事求是、理论与实践相结合、通过实践证实真理和发展真理的原则，在科学立法理念的指导下，突破墨守陈规、固步自封等陈旧观念和任何条条框框的束缚。只要有利于加强党的领导，有利于人民当家作主，有利于社会主义法制的完善，就不应当有任何禁区，而应当进行大胆地“试”，大胆地“闯”，大胆地进行探索与创新。比如在同级各国家机关之间如何实现监督职能的对接，我们认为，国家权力机关和国家行政、审判、检察机关监督职能不应当停留在单独发挥作用的程度上，而应当通过人大常委会的法定作用将这些监督职能对接起来，在各国家机关之间和全社会实现人大监督与行政监督、司法监督的有机结合。还有人大监督与党内监督、政协民主监督、舆论监督、群众监督如何对接起来，建立监督网络，健全监督机制，形成监督合力，充分发挥党和国家监督体系的整体功能。这些问题，法律没有规定，上级没有指示，完全是个新课题，而越是新课题，越是难课题，越要知难而进，迎难而上，勇于探索，敢于创新，这才是我们对待监督法应当采取的态度。
第四，经过不断探索形成创新成果的，可以对监督法进行补充、修订、丰富和发展。实践是检验真理的唯一标准，也是检验法律的唯一标准。监督法需要不需要接受检验，回答是肯定的；需要不需要补充和完善，回答也是肯定的。监督法不是凝固不变的，而是随着监督实践的发展而不断得到补充、修订、丰富和发展的。探索实践越是深入，人们的思想认识越就进入更高层次，再将这些思想认识回到实践中接受检验，经过去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里的加工改造制作功夫，形成真理性的认识，这就是所谓的创新成果。每次探索实践的创新成果，就是补充完善监督法的重要内容。从认识论的角度看，探索真理性认识的过程，是一个由实践到认识，再由认识到实践，由感性认识上升到理性认识，再由理性认识指导实践这样一个循环往复以至无穷的过程。从人大监督工作的角度看，是一个从群众中来、到群众中去、实践党的群众路线的过程。既体现了辩证唯物主义的认识路线，又体现了我们党的根本工作路线，是马克思主义认识论和方法论的有机统一。这种高度统一性体现在人大监督实践中，就会产生由探索到创新的质的飞跃，用最新的探索成果，丰富和完善监督法的具体内容，进而实现这部重要法律的与时俱进。
2007年5月10日
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