完善监督制约机制
做好人大监督这篇大文章
大同市人大常委会研究室主任 李晓红
监督权是地方人大及其常委会的重要职权之一，近几年来，地方各级人大在加强对政府、“两院”工作监督方面，作了很大努力，取得了很多进展和经验。但是，从许多地方的情况看，目前人大的法律监督和工作监督仍没有走出低迷状态；法律赋予人大的监督职权没有充分行使；有的地方人大在监督时特别是县级人大在监督时，只满足于“看过了，听过了，议过了”，在重大事项的监督上取得突破性成效的事例不多；对于本行政区域重大事项、突出问题以及人民群众普遍关注的热点难点问题，有些是碍于情面不愿监督，有些是怕问题“沾”手或“棘手”不敢监督，有些是虽然监督上了手，但往往是“雨过地皮湿”；在有的地方，涉及到本行政区域国计民生的大问题，国民经济发展的盘子，财政预算的安排与执行，尤其是地方财政安排的重大项目的建设情况，人大往往是“监不到”，“督不着”。
本文就如何进一步完善监督制约机制，在强化监督功能、提高监督功效、加大监督功力方面作些探讨。
一、完善监督制约机制要突显法律性，在强化监督功能上下功夫
在我国政治、经济和社会生活中，有各种形式的监督，如党组织的纪律监督，国家权力机关的法律监督和工作监督，政府机关的行政监督，检察机关的法律监督，政协、民主党派以及人民团体的民主监督还有新闻舆论监督。这些监督对于保障改革开放、现代化建设和民主政治建设都是非常重要的。
上述不同形式的监督中，唯有人大监督以及监督制约机制的建立和完善，对推进民主法治建设的进程，建设社会主义政治文明，有着举足轻重的作用，有着深刻的现实意义。
1、完善的监督制约机制体现宪政权威。
对权力进行监督制约，是现代宪政的一条基本原则。宪法关于人大地位和作用及其法定监督权的行使是人大监督职能的最高法律依据。人大集体行使法定的监督职权，对“一府两院”的不当或不法行为形成制约，使其得法、得当。如果监督懈怠，制约乏力，就难以保障“一切权力属于人民”这一宪法原则，难以树立主权在民的宪法权威，也就难以推动社会主义政治文明的建设。因此首先要强化监督制约机制理念，强化权力机关用机制制约滥用权力这一宪政理念。监督制约机制的形成，不仅可以防止和杜绝国家权力被滥用，使行政权、审判权、检察权的行使不超法律的范围，而且也可以防止和消除腐败，使权力寻租难以得逞，更可以保障国家同级机关按照分工，各司其职，各尽其责。其次，要强化监督机制保障人民意志的强制功能。人大监督，代表着本行政区域全体人民的意志。为此宪法规定，同级政府、“两院”承担着对人大负责并报告工作的法律义务；宪法规定的人民代表大会这一根本政治制度显示了人大监督的宪政权威。此外，县级以上人大及其常委会都有权撤销本级政府不适当的决定和命令；人大有权审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。这些规定，都是为了保障人民意志得以实现而赋予人大监督的强制功能。人大依法对本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生民权等重大事项进行审查，是人大监督中永恒的课题。这种审查包括事前调查、事中检查及事后的议决。发挥好这些功能，是国家权力机关行政决定权的必要程序，也是地方国家机关推进民主决策、科学决策机制的必要途径，也是防止和纠正行政、检察、审判机关决策失误、权力失控和行为失当的必要手段。宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常委会决议在本行政区域内能否受到一体遵行，唯有地方各级人大能够依法“督导”，通过监督之后纠正有法不依，执法不严，违法不究的行政行为和司法行为。
2、完善的监督制约机制体现宪法权威。
加强人大监督，从大局来讲是国体、政体问题，是宪政理念的真正落实问题，但是从局部讲，是人民利益、人民权利的保障问题。宪法提到的公民的权利能否得到真正的保障，重点在于人大的监督是否到位，在于监督制约机制的到位。首先要在保障人权机制方面显示出宪法权威，我们的宪法规定的人权保障原则向人们昭示：人大监督重点要放在保障人权这个方面。目前全国人大常委会部分组成人员多次提议尽快为保障人权立法，尽快具体的完善对公权力的规范机制和私权利的保障机制。其次，要在维护民利和关注民生这个方面体现出宪法权威。“三个代表”重要思想的入宪，更加充分的说明了共产党维护民利、关注民生的决心和信心，但是能否真正得到实施，并得到有效的监督，人大有着义不容辞的职责和义务。民生的问题是地方各级国家权力机关首要关注的问题，人民生活的幸福是否要依靠制度的权威来保障，而不是靠来一个人或一部分人的权威来保障，法治国家的各项制度更带有长期性、稳定性。如果国家机关的权力不当运用或滥用会给民生带来许多麻烦和干扰，有的甚至会侵害公民的权利，因此迫切需要建立和完善监督制约机制，规范公共权力的行使，保障公民的合法权利不受侵害，体现宪法精神、体现宪法权威。
二、完善监督制约机制要突出针对性，在加大监督功力上下功夫
功能的发挥和强化，在很大程度上取决于自身的功力。人大监督的功力简单地说在权力的有效使用上。人大实施监督，法律规定了许多权力，包括视察权、审议权、议案权、约见权、特定问题调查权、质询权、罢免权等等。为了确保这些权力的行驶，法律也规定了明确的程序。但是在有些刚性监督权力的使用上我们有所不足，致使我们监督的功力也不足，因此用足权、用好权，敢用权是加大我们人大监督功力的根本所在。
1、监督制约机制的建立要有针对性。
既然人大法律监督的目的是保证宪法和法律得到遵守和执行，那么就应该是全面监督，即对宪法和法律的贯彻、实施遵守、执法、司法以及法制统一等各个方面、各个环节都要监督。比如违宪审查机制的确立和完善，是确保宪法有效实施的保障，但是目前我们仍没有启动这一程序，也就没有建立和完善这方面的机制，这是目前我们监督不力的根本原因所在。在当前建立法治国家的过程中不能不说是一个遗憾和空白，违宪的行为比比皆是，但是没有专门的机构启动这一审查机制，也没有建立依宪判案的机制。比如法律赋予地方人大关于审查规范性文件的主要目的是维护国家法制的统一，确保有关国家机关的规范性文件合法。但是目前此项工作力度也不够。因此，要针对存在的问题完善有针对性的监督制约机制，是刻不容缓的。目前来讲针对存在的客观实际有四个方面的机制迫切需要建立和完善：一是按照法定层级，对国家机关制定的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章及其它规范性文件实行审查机制的建立和完善；二是对与上位法抵触的法规或者不适当的决定、决议的命令进行撤销或变更机制的建立和完善。三是执法检查的启动与终级机制的建立和完善。在执法检查中对发现的问题依法进行督促、纠正和处理，需要一种有效的机制来保障，才能使大部分执法检查有好的终结。具体来讲，执法检查程序启动后，有关国家机关必须就其中某项法律实施的情况一分为二的向人大及其常委会作出报告，人大审议了，认定了，才算监督终止，实施这样的启动与终结机制，可以使监督工作有始有终。近年来，“虎头蛇尾”的执法检查表面上看似轰轰烈烈，实际上没有好的实质性效果。完善执法检查的启动与终结机制可以对那些存在的问题监督到位，制约到位，也可以使整个监督程序合法有序，监督功力有所加大，监督功能有所强化。四是对行政、审判、检察机关职权范围内的重大失误实行问责机制的建立和完善。“一府两院”在行使权力的过程中难免会出现这样那样的问题，尤其是司法机关有时候一个重大案件的错判，给群众带来的印象极坏，给当事人造成的伤害很重。我们必须建立一种违法必究的问责机制，纠正不合法的司法行为，真正做到公正司法，不能有了失误“拍屁股趟人”完事。尤其是对于人民群众反映呼声高的热点问题、重大个案的拖延不力，或者乱办、乱判，使人民群众的利益受到伤害，其相关责任人一定要承担法律责任才算监督终结。只有这样建立起有针对性的监督机制，方可保证各种人大的法定监督才能有功力、有成效。
2、监督机制的运行也要有针对性
我们确立了各种监督机制，如果在运行当中没有针对性，或者针对性不强，也不会达到实际的目的。比如任命“一府两院”相关部门负责人人事任免监督权行使，我们要把握好三个环节的针对性，即任前监督、任命表决和任后监督。在任前监督这一环节主要目的是要做到知情表决。表决前要了解和审查被提名人的有关情况，使代表或常委会组成人员对投票表决的人事人选有详细了解，避免盲目投票或表决。人大的注意力应重点放在对被提名人进行基本任职资格审查和“有事”监督。审查前要假定“有事”，去进行各种情况的调查，取证然后再否定这种假设而肯定被提名人的清白。资格审查的“有事”监督的前提是知情，因此人大要建立被提名人的知情机制，比如前面所说的普遍公示、调查、提前告知审计结果等等，有利于改变目前存在的不知情的情况下盲目表决，也有利于国家机关组成人员队伍建设。在任后监督这一环节上，主要目的是监督有关国家机关工作人员依法、高效、廉洁地履行职责，并对其违法行为、重大失职失误问题，不称职人员不作为人员依法作出必要的反应。其主要方式有听取和审议工作报告或汇报、检查和视察、询问和质询、述职评议、特定问题调查、撤销或者罢免职务等等。目前我们除了述职评议形成了制度以外，其它形式的刚性监督方式都没有形成制度化，这是我们今后需要加强和改进的重点，西方发达国家议会的刚性监督措施经常性的应用，既实用又有实效，而我们只是还停留在“说”的功力上，还没有进入“干”的功力上。
三、完善监督制约机制要突出实用性，在提高监督功效上下功夫
好的功效是一切工作的出发点和归宿点。人大监督是代表人民意志的国家行为，一定要注意功效，为民执言讲实情，为民办事讲实效，以求实、务实、落实的作风展开监督，取信于民，取信于代表，取信于社会。为了做到这一点，我们必须在监督功效上突破以前的平庸无奈，强化其实用性、可操作性，为此要在两方面的机制形成和完善上突破陈规：
1、监督制约机制的目标要量化。
完善监督制约机制，是一个动态的运作过程，要实行动态的、目标的监督。对于人大来说，监督谁？监督什么问题？监督之后要达到什么要求？监督中发生了什么新情况？应再启动何种继续监督措施？这些都属于监督工作的应知应为。对于监督功效的最后评价，也不能就事论事地以“好”、“差”的定性标准来简单划定，应当加以量化分析，才能得出科学结论。
首先是“重大事项”的量化监督。本行政区域内的政治、经济、社会生活方面的“重大事项”，宪法规定为本级地方人大实施监督，这是一项宪法权力，但是在实际工作中“重大事项”是一个模糊概念，执行中有许多难处，极需要量化、具体化。比如行政区域的调整、设立，城市总体规划以及分区规划，功能规划的重大修正都会涉及到数据，都能把它量化，而这些重大事项建设项目的确定，要依据有关专家的建议定出一个量的标准实施监督，有的不便于定死基数也可以相应作出一个量的幅度，依靠下限和上限的确定来达到监督定量化。再比如每年预算的变更，各级人大要作出相应的量的规定，超过预算的百分比不得高于多少，实现支出总额不能超预算的百分比是多少；基本建设，农林、文教管理费等不得超过或低于多少，都应依据当地财政实际情况有量的规定，我们地方人大更要通过相关专家的建议和论证来定一个基数，如果超出基数支出，各级人大可以不批准这样的预算变更，这样才能维护预算的严肃性和权威，增强监督预算的可操作性和功效。其次是监督过程中时间和空间的量化，接受监督加以整改的界定时间要量化。重大监督事项的实施方案，包括整体目标与时间要求，分解目标与时间要求，实施过程中，人、财、物的投入等均可以量化的形式确定下来，政府汇报给人大及其常委会事项的实施方案和整改方案，要报人大及其常委会审议。实施方案要明确指出：达到目标要求和时间进度，实施的财力基数等等，已批准的实施方案非经人大常委会或主任会议同意不得更改。同时人大及其常委会对监督事项也应建立相应的目标管理责任制度，明确时间期限，这样的目标制约机制既可以约束监督主体，也可以约束被监督主体，从量的规定达到对所监督的事项能够有人负责到底，负责到位。
2、监督制约机制的措施要硬化。
大凡由人大进行监督的事项，无论是政治的、经济的还是社会的，都是急的，难的或具有重大影响的问题，要见效不易，要见实效、大效更不易，但是为了取得监督的预期功效，人大监督不但要有硬邦邦的决心，更要有硬邦邦的措施。
一要建立和完善处置制裁机制。从理论上讲，人大及其常委会的监督权由了解权、处置权和制裁权构成。只有完整的理解和运用监督权，才能确保人大及其常委会监督本意。从实际中看，人大及其常委会实施监督，目前普遍重视了解权，轻视处置权和制裁权。多数时候过于强调不能具体处理的问题而忽视了处置权和制裁权的行使和运行。久而久之，使不少被监督的机关以及相关机关负责人对人大的监督恭敬有余，严肃不足；承诺有余，践诺不足。人大进行监督，其实质是人大通过一系列的程序机制来约束行政、司法机关及其工作人员的违法行为。如果通过监督，有关机关及其工作人员已经自觉纠正了不合法行为，人大则加以肯定；反之，人大有理由行使监督处置权，即采取有法律效力的强制措施，如作出有关决议、决定，组织特别问题调查委员会，开具整改通知书，法律监督书等硬措施；如果有更严重违法行为还要加以制裁，如撤销其不适当的决定和命令，对相关人员采取罢免、撤职、免职、接受辞职等硬措施，只有这样监督措施的硬化，才能确保人大监督的意志和权威。
二要建立和完善向社会公示机制。人大监督必须尽可能多地增强其公开、透明度，这是人大监督的题中之义，也是保障人大监督功效和生命线的力量源。人大监督的事项、目的、进程、结果，都应公示于社会。比如一些重大事项监督和议案的办理过程都应通过多种媒体向全社会公布，征求全社会的意见，把人大及其常委会的监督与群众监督、社会监督相结合，广开渠道，听取民声，集中民智，便民参与，使人大监督真正突显“以民为本，关注民生，维护民利，保障人权”的亲民、为民本色。同时也要鼓励媒体的舆论监督与人大监督相结合起来，具体而生动地宣传人大监督的作为、作用，使民众感受到人民代表大会的特性和优越性，让民众真正感受到当家作主的“味道”，增强认同感和责任感，使人大制度深深扎根于人民心中，主权在民的宪法原则体现在人民群众的思想中、实践中。
总之，人大及其常委会接受了人民委托的国家权力，就要对人民负责任。只要是法律规定的，或是人民群众反映强烈的，突出的重大事项，人大监督就要“该出手时就出手”，“出了手”就要负责到底，要对某些地方存在的“不作为”、“不了了之”
进行斗争，该监督的就要监督，监督就要靠完善的监督制约机制来保障，使得监督一上手就能抓实事，使实招，求实效。同时要打破过去“监督是人大职能工作”这一误区，做到人大监督既是人大工作，也是建立法治国家不可能少、不可能替代的重要途径，从而使人大监督放到依法治国高度上的全局中来运作，只有这样，才能在全局上、高层次上提高监督实效，才能做好人大监督这篇大文章。
2005年12月
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