1998年以来探索性工作纪事
大同市人大常委会
宪法和法律规定了人民代表大会制度，赋予了人民代表大会及其常务委员会至高的地位和权力。这些规定如何实现，如何从条文走向现实，人大制度如何坚持和完善，如何进一步加强人大及其常委会的组织制度和工作制度建设，促进人大及其常委会工作的制度化、法制化、规范化；国家行政机关、审判机关、检察机关如何对人大及其常委会负责并接受它的监督；人民代表大会及其常委会如何对人民负责，受人民监督；人民如何通过人大制度这个重要途径和最高实现形式实现当家作主的愿望。诸如此类的问题，都需要在实践中探索和创新。因此可以说，没有人大工作的探索和创新，就没有人大制度的坚持和完善，就没有社会主义民主政治的发展和实现。探索和创新是人大工作的灵魂。基于此，1998年大同市第十一届人民代表大会常务委员会产生以来，特别是2003年大同市第十二届人民代表大会常务委员会产生以来，我们对人大工作进行一系列的探索。1998年7月6日的十一届人大常委会第一次会议，我们就确定了整体工作思路，这就是：高举一面旗帜（高举邓小平理论伟大旗帜，后改为高举邓小平理论和“三个代表”重要思想伟大旗帜）；树立三种意识（树立对人民负责、为人民服务、受人民监督的意识）；处理好三个关系（处理好人大常委会同市委，同人民代表大会，同“一府两院”关系）；履行四项职权（履行立法、监督、重大事项决定、人事任免四项职权）；开好四种会议（开好人代会、常委会、主任会、专门委员会四种会议）；明确四大任务（明确建设民主政治，推进依法治国，保证决议落实，加强自身建设四大任务）；搞好十项工作（搞好审议报告、地方立法、执法检查、代表评议和述职评议、人事任免、联系代表、自身建设、理论研究、宣传报道、信访接待十项工作）。按照这一总体思路，六年多来，我们在人大具体制度建设和具体工作中进行了以下探索：
一、对落实“权为民所用、利为民所谋、情为民所系”的探索
常委会明确把“以人为本、关注民生、维护民利、保障人权”作为工作主题，时时处处把维护最广大人民的根本利益放在常委会工作的重要位置。
2000年，根据社会各界和家长们的强烈反映，以及市十一届人大三次会议主席团对大会期间十一名代表提出“关于加强对电子游戏机管理”的议案处理，主任会议组织了常委会组成人员对全市50家电子游戏机场所进行暗访，并将有关情况报告常委会。4月，人大常委会第十二次会议作出了《关于加强娱乐场所管理，保护未成年人健康成长的决定》，受到了全市人民特别是学生家长的热烈欢迎。该《决定》的出台，早于国务院的通知，具有比较超前的意识和作为。2001年12月，常委会组织部分组成人员夜查煤检收费站。2003年2月，组织部分市人大代表和常委会组成人员夜查网吧。2003年12月，组织部分市人大代表和常委会组成人员夜查娱乐场所和网吧。这些都是人民群众反映强烈的热点问题。特别是2001年12月，常委会组成人员夜查煤检站并进行了现场录像，在随后召开的有市政府负责人、政府部门负责人参加的常委会主任会议上，当场播放夜查录像，要求对夜查中发现的问题进行严肃处理。市政府根据反映的问题处理了当事责任人，并对全市煤检站进行了全面整顿，保障和维护了人民的利益。
常委会特别关注困难群体、特定人群的生产生活问题和他们的合法权益的保护。2001年大同市农业遭受了历史性的较大灾害。12月中旬一场大雪后，全体常委会组成人员冒雪深入9个农业县（区），到最偏僻的乡镇、最穷困的村子、最穷的农户，登门入户了解情况，并在该月的常委会会议上审议市政府的有关报告，对全市抗灾救灾提出意见、建议。2004年4月，十二届二次人代会作出《关于对城乡特困家庭实施救助的决定》，从对城乡特困家庭作了界定；市、县（区）人民政府要大力筹措特困家庭救助资金；在城镇积极实施“分类施保”的救助办法；重点实施农村特困家庭就医、就学和吃穿困难等方面的救助；发挥职能部门的作用和动员社会力量，对城乡特困家庭实施帮助；千方百计扩大特困家庭成员就业，努力增加收入；各级政府、各部门都要给予特困家庭更多关爱，保证本决定的贯彻落实七个方面作出规定。市政府专门作出落实对城乡特困家庭实施救助的决定的《暂行办法》，对《决定》中七个方面的规定一一采取了具体措施，目前《暂行办法》正在有序实施中。从2001年起至今，常委会连续四年组织了《工会法》、《劳动法》执法检查，听取和审议市政府贯彻实施“两法”情况的报告，督促解决侵犯职工、农民工合法权益案件40多件，维护了许多人的利益。这些年，城市拆迁问题非常多，来市人大常委会上访申诉的事也多，常委会非常关注此事，曾撤销了市政府有关主体违法拆迁的文件，解决许多违法拆迁的案件，为不少市民的合法权益的保护讨了公道。
常委会特别关注行政复议案件和诉讼案件的办理，加大对此项工作的监督。2000年12月，十一届人大常委会第十七次会议作出《关于加强行政复议和行政审判工作的决定》，要求市政府及其各行政执法部门和县（区）政府应加强行政复议工作，对公民、法人和其他组织提出的行政复议申请，有关机关应及时审查，依法受理；要求市和县（区）两级人民法院要加强行政审判工作，切实保护具体行政行为相对人的诉讼权利，促进了依法行政工作。
常委会特别重视群众来信来访工作，1999年6月，十一届人大常委会第六次会议通过了《关于加强信访工作的决定》规范了日常信访工作，并向社会公告人大信访工作职责、程序等，形成了市人大常委会办公厅信访科统一接待信访，各专委、工委都办理信访案件，主任会议研究重点信访案件，必要时常委会会议审议重点信访案件的大信访格局，并按照申诉接访听证制、重点信访案件评查制、重点信访案件协调办理制、重点信访案件督办制开展工作。从2000年3月起，十一届三次人代会首次安装了3部热线电话，“常委会”、“政府”、“两院”各自设立共四个信访接待室，同时市民还可通过英特网进行对话，大张旗鼓地接待来信来访，一直坚持至今，形成了群众来信来访的“绿色通道”。
常委会特别重视民情的了解、民意的反映和民智的集中，大兴了调查研究之风，改进了调查方式，做到了明察与暗访结合，计划检查和随机抽查结合。十一届人大常委会5年间共听取“一府两院”专题报告142项，除21项报告内容不需调研外，其余121项均有专题调研报告；各次人代会期间共提交专题调研报告27项，现已汇编成《大同市十一届人大及其常委会调研报告汇编》一书。
二、对开好人代会和人大常委会的探索
为了提高人代会和人大常委会的会议质量，我们明确提出了人大代表和常委会组成人员，无论是审议报告还是提出议案、建议，都要言之有理、言之有法、言之有据、行之有规的要求。一是强化了“两会”会前的专题调研。做到了主任、副主任带头，其他组成人员和代表专业小组积极参加，为会议提供专题调研报告。每次人代会前，搞出6-9个专题，让代表们在集中视察的基础上专题调研，使代表对全市工作重要方面有深入细致的了解，便于在审议报告过程中提出好的意见、建议。如2001年十一届四次人代会前提出“夯实农业基础，促进农民增收”、“调整工业结构，推动工业创新”、“发展旅游产业，激活商贸服务”、“坚持依法治国，以德治国相结合，推进社会全面进步”等9个专题，在充分调研的基础上写出调研报告发给每一个代表。
改革了审议方式。变分组审议、全团审议为分组审议、全团审议与联团审议相结合，变全面审议为全面审议与专题审议相结合。2001年4月，十一届四次人代会通过的《大同市人大议事规则》，用法规形式确定了这种审议方式。除通常审议“常委会”、“政府”、“两院”6个工作报告外，十一届二次人代会增加审议了《关于加强对执法人员监督工作的决定》，十一届四次人代会增加审议了《关于改善经济发展法制环境的决定》，十二届二次人代会增加审议了《关于对城乡特困家庭实施救助的决定》。
改革了表决方式。从1999年起，市人大常委会除了个别情况，如表决常委会会议议程草案、会议日程草案外，其他事项一律由举手表决改为投票表决。2004年8月，十二届人大常委会第九次会议又修改为表决采用投票或按表决器的方式进行。
建立了审议意见书和审议意见卡送达和办理制度。1998年10月，十一届人大常委会第二次会议作出《关于听取和审议市人民政府工作报告的试行办法》规定：“市人大常委会审议市人民政府的工作报告中提出的建议、批评、意见，会后10日内，由市人大常委会办公厅整理汇总，经主任会议审查后转交市人民政府，市人民政府应在三个月内向市人大常委会书面报告办理落实情况。”2000年10月，十一届人大常委会第十六次会议通过的《监督工作条例》和2001年3月，十一届人大常委会第十八次会议通过的《大同市人大常委会议事规则》，明确规定审议意见要经“主任会议研究形成审议意见书，专函送达有关机关办理。办理情况报告印发常委会组成人员”，以立法的形式进一步确立了审议意见书应有的地位和作用，对提高常委会工作监督质量起到非常重要的作用。同时，常委会组成人员个人意见还可填写审议意见卡。从1998年8月起，十一届人大常委会5年共举行常委会会议39次，听取和审议“一府两院”工作报告142项，形成审议意见书55件，提出审议意见455条，收回个人审议意见卡200余件，绝大多数已办理完毕，少数正在办理；未经办理的，要求限期答复。目前，已汇编成《大同市十一届人大常委会审议意见书和大同市人民政府办理情况报告汇编》一书18万字。
2004年3月，十二届二次人代会继续探索新的审议方式，取消多年来一直延用的会议简报，改用审议意见书和审议意见卡的方式，每团对审议的6个报告分别提交一份审议意见书，内容为全团认为共性的意见和建议，代表的个人意见可填写审议意见卡，一并交大会秘书处。由大会秘书处将这些审议意见书和审议意见卡交市政府会后办理。会议期间共收到审议意见书66件，审议意见卡160件。
实行满意度表决。2002年2月，十一届人大常委会第二十六次会议通过《对“一府两院”专题报告实行满意度表决的决定》，规定：专题报告表决满意票未超过常委会组成人员半数的，报告机关应重新报告，重新报告机关的报告仍未超过半数，常委会应采取其他监督措施。2004年3月，十二届人大常委会第四次会议，在对市政府关于《食品卫生法》及相关法律贯彻实施报告进行满意度表决时，该报告未过半数。8月份常委会第九次会议重新审议整改报告时，因组成人员意见较多，没有进行满意度表决，要求继续整改，预计12月份召开的常委会会议上重新报告。2004年4月，十二届人大常委会第五次会议审议人民政府住房公积金使用和管理情况的报告时，组成人员意见较多，要求进行补充报告后再进行满意度表决。结果在常委会第六次会议上，继续审议该报告后进行满意度表决时仍未通过，会议要求市政府对有关问题全面进行整改，尽快予以规范。常委会第十次会议审议市政府整改情况报告才得以通过。
建立了代表自愿列席和公民自愿旁听制度。改变过去由市人大常委会主任会议决定个别代表列席人大常委会会议制度，从2000年起，常委会在新闻媒体发布召开会议时间、议程草案后，由人大代表和公民自愿报名列席或旁听会议。
三、对搞好地方立法的探索
常委会明确提出“立法为民”、“民主立法”的要求，从立法目的上和立法手段上规范地方立法工作。概括讲，就是把“民主”二字体现在了立法规划和计划的制定、法规草案的起草、法规草案的审议、法规草案的表决的全过程。从1998年起，新一届人大常委会根据各方的意见，制定了五年立法规划，并决定每年制定立法计划；为保证立法进度和质量，又及时制定了定任务、定领导、定人员、定时间、保质量的“四定一保”责任制；2003年，首次通过媒体向社会公开征集立法项目，大大增强了立法选项的科学性和民主性。
同时，我们注重地方立法的系列性，如制定了《大同市企务公开条例》、《大同市村务公开条例》、《大同市政务公开条例》，目的就是为了加强全市的民主管理、民主监督工作，推进全市的民主政治建设，以适应我国的政治体制改革和党的十六大提出的社会主义政治文明建设。又比如，我们制定《大同市村务公开条例》之后，着手制定《大同市村民委员会选举条例》，这个《条例》（草案）正在常委会会议审议之中；制定《村民讨论决定重大事项条例》，这个《条例》（草案）正在起草修改之中。在地方立法中，我们还努力做到“四化”，一是立法调研制度化，二是法规起草多元化，三是法规议决民主化，四是全部工作程序化。
为了实现如上“四化”，我们较早地建立了立法听证会、立法辩论会制度。1999年9月，市人大常委会举行《大同古城保护管理条例（草案）》立法听证会，以及在听证过程中的辩论，这在山西省是首次，在全国也较早。2000年4月，举行《大同市住宅小区物业管理条例（草案）》立法听证会；2002年5月，举行《大同市学校周边环境保护条例（草案）》立法听证会；2003年7月，举行《城市市容和环境卫生管理办法修正案草案》立法听证会。其中《古城保护管理条例（草案）》和《住宅小区物业管理条例（草案）》还全文刊登在大同日报上，征求广大市民的意见。
同时，我们高度重视地方立法的创制性和可操作性。首先是对国家尚未专项立法的事项制定符合本地情况的创制性法规。比如，针对大同是国家级历史文化名城，大同古城遭到严重建设性破坏，保护任务十分艰巨的形势，我们及时制定出台了《大同古城保护管理条例》，为大同历史文化名城的保护提供了有力的法律保障。该《条例》是全国第一部市级制定的保护历史文化名城的地方性法规，在社会上产生了很大反响，许多相关省市专门派人来我市取经调研。2000年，原全国人大常委会副委员长彭珮云来我市检查文物工作时，对此给予了充分肯定和高度赞扬。近年来，随着社会经济的发展，大同市区的拆迁改造日益频繁，住宅小区大量涌现，但由此也带来了物业管理混乱等诸多新的问题，市民反应极为强烈。我们急人民之所急，根据本市实际制定了《大同市住宅小区物业管理条例》，使住宅小区的管理工作走上了法制化的轨道。我们制定的其它创制性法规还有《关于加强同代表联系充分发挥代表作用的办法》、《大同市旅游管理条例》、《大同市行政执法责任制工作条例》。
其次是为完善和规范人大及其常委会自身行为进行立法，以及作出《大同市人民代表大会关于代表认真履行职责自觉接受监督的决定》。这方面的立法内容后面将要提到。以立法和作出决定的形式系统地规范代表工作，这在全国是比较超前的。
再次是对所制定实施的地方性法规的有关条文进行创制性规定。这方面的内容，我们在《大同市户外广告管理规定》、《大同市体育市场管理条例》和《大同市建筑安全生产监督管理条例》中都有体现。
四、对行使好重大事项决定权的探索
常委会明确提出“决策为民、民主决策”的要求，依据宪法和法律，结合实践经验，用地方性法规规范人大及其常委会的行为，保证人大及其常委会、人大代表的职权有效行使。先后制定并通过了《大同市地方立法条例》、《大同市人大常委会监督工作条例》、《大同市人大常委会讨论决定重大事项的规定》、《大同市人大常委会人事任免办法》、《大同市人大常委会议事规则》（修订）、《大同市人民代表大会议事规则》、《大同市人民代表大会代表议案，质询案，建议、批评和意见的提出和办理办法》、《大同市人大常委会加强与代表联系充分发挥代表作用的办法》等地方性法规，以及《主任会议议事规则》、专门委员会和工作委员会工作制度等，还搞了20多项具体工作流程，使市人大及其常委会的决策纳入规范化、制度化、法制化的轨道。
同时，常委会积极行使了重大事项决定权，1998年以来先后作出关于保护大同古城的决议、关于推进依法治市的决定、关于加强对执法人员监督的决定、关于加强行政复议和行政审判工作的决定、关于改善经济发展法制环境的决定、关于保护市区地下水资源的决定、关于加强对垂直管理单位执法工作监督的决定等20个决议决定，平均每两次常委会会议作一个决定，有力地促进了全市的工作。
五、对行使好监督权的探索
常委会明确提出“监督为民、民主监督”的要求，形成了监督工作思路。
1、工作监督方面，高度关注民生，关注第一要务。计划和预算的编制与执行，是关系民生的重大问题。为此，我们本着依法审查，管好人民的钱，依法监督，用好人民的钱的原则，要求具体到部门，细化到科目，不断改进计划预算审查的方式，坚持提前介入，突出重点，坚持发挥与审计监督的对接作用，积极开展对计划和财政预算调整的审查工作，2004年人代会市直148个一级预算单位都做出了部门预算。“三农”问题、就业问题、社会保障问题和环境保护问题始终是常委会工作监督的重点，每年常委会会议都要听取审议政府这些方面的专题报告。由市人大常委会环保工委牵头，市委宣传部、广电局、大同日报社等单位举行的大同环保行活动，从1995年开始至今，每年举行一次已连续10年。
2、法律监督方面，切实维护民权，保证宪法法律和法规在本行政区域内的遵守执行。把执法检查，宪法、法律、地方性法规、我市人大及其常委会制定的决议、决定在本行政区域内的遵守与执行和信访监督、个案监督结合起来，把法律监督的过程，变成运用法律武器维护群众合法权益的过程，变成急民难、帮民需、集民智、释民疑的过程和市民群众广泛参与的过程，从而促进了监督质量的提高。
我们尝试在司法监督中采取申诉接访听证会和重点申诉案件评查会的方式，取得了明显效果。1991年至1992年两年间，分别对城区型煤厂合同纠纷案、青铜峡物资供销公司执行异议案，梁XX强奸案、张XX不服交通肇事裁决案等均通过接访听证会得到圆满解决。具体作法是：由相关的司法机关主持，当事人或其家属及有关人士参加听证，参会各方陈述各自理由，以便使案件的解决合法、合情、合理，市人大及其常委会有关部门也派员旁听。如梁XX强奸案，梁XX因强奸案已被判刑，其母申诉说有证人证明其子在案发时间内不在现场的情况，多次在北京、省、市上访要求改判。市人大常委会主任会议经过慎重研究后，责成大同市矿区采取听证会的方式重新收集证据，由市中院、公安局，矿区法院、公安局，当事人家属、证人当庭陈述意见，市人大常委会也派人参加听证会。结果证人当庭反供，说收取了当事人好处才作伪证的，证明法院原先对梁XX的判刑是正确的。会后，作伪证的人也被依法判刑。
搞好“五制”结合，推行部门执法责任制，努力促进依法行政和公正司法。我们将执法责任制分别与执法情况报告制、执法检查制、执法评议制、考试考核制、错案责任追究制有机地结合起来，形成落实执法责任制的总体效应。我们每年要求全市64个执法部门以书面形式报告执法情况，并在一年一度的依法治市工作会议上予以通报，并提交常委会会议审议，必要时进行执法检查评议，因此取得明显成效。
健全监督机制，形成监督网络。探索执法监督的新途径新办法，形成以人大及其常委会监督为主体、“一府两院”之间的监督、制约以及包括层级监督、上下监督、内部监督在内的监督体系，从而拓宽人大及其常委会监督的渠道，收到好的监督效果。
3、人事监督方面，从1996年起，我们将任前考试与任后监督相结合。常委会对不参加考试的人员不予提请，对考试不及格者不予提请，以及对国家机关工作人员任后监督采用评议和述职评议等方式。1998年9月至1999年4月，市人大常委会组织评议了市县两级法院工作；2000年11月至2001年8月，组织评议了市经委、教委、国资局主要负责人；2002年9月至12月，组织人大代表对市公安局、工商局、地税局执法工作进行评议；2002年10月至2003年4月，对市人大常委会任命的全市65名法官、79名检察官进行述职评议；今年8月，十二届人大常委会第九次会议又决定对一位副市长和一位局长进行评议。在评议市中级法院时，对105名法官进行闭卷考试，市中院对低于70分者进行离岗培训，重新考试合格后才允许上岗。2002年10月在评议公安局、工商局、地税局时，当场由评议组组成人员随机从该局全体执法人员名单中抽出被考人员，被考者随机从准备好的题库中抽取题号，现场作答。常委会采取民主推定评议对象的作法，票决制确定评议对象，同时发布公告，征求全社会对被评议者的意见，引深人大监督工作。
六、对代表工作的探索
人大代表是人民代表大会的组成人员。代表工作做好了，人大工作也就做好了。因此，我们始终坚持尊重代表的法定地位，维护代表的法定职权，发挥代表的法定作用。
一是在实施《加强同代表联系充分发挥代表作用的办法》地方性法规和《代表认真履行职责自觉接受监督的决定》的同时，又出台了具体实施细则，改进了代表编组方法，在全市十一个县区人大代表分别编为大组之后，又把各县区选出的市直机关的人大代表统一编为一个代表大组，代表大组又分若干代表小组，同时，又根据代表个人专业的不同，市直大组编了6个专业小组，县（区）的代表专业小组也是如此，这样专业小组同专题调研、人代会上的专题审议统一起来，更加便于工作，便于代表活动。二是搞了“两个坚持”，从1999年起，坚持了每月5日的常委会主任、副主任接待代表日活动，如遇节假日顺延下去；坚持春节过后统一由常委会主任、副主任、专职委员深入县（区）登门入户走访代表、联系代表的制度，以及日常工作、各项活动中联系代表的作法，带去人大常委会的问候，带回人大代表对“常委会”、“政府”、“两院”的意见和建议，其联系代表的广泛性、深入性大大超过了以往。三是组织代表开展视察、调查、执法检查和评议活动，代表成为这些活动的主力军。特别是组织代表学习、搞法制讲座，1998年以来搞大型培训讲座50多次。本届市人大代表一经选出就集中搞了一次培训，2004年9月结合人大制度50周年纪念，分两期在市委党校又搞了人大代表和市县（区）人大机关主要领导人员的培训，这是以往少有的。2001年7月，2003年10月，2004年5月在全市市县乡三级人大代表中开展了“提高人大工作质量”、“人大代表如何做'三个代表'忠实实践者”、“坚持和完善人民代表大会制度”三次有奖征文活动，有2000多人次撰写了征文，市及各县区都搞了评奖，极大地调动了人大代表工作的积极性。四是2000年年底，开展代表到原选举单位述职活动；本届人大常委会决定，分三年搞完市人大代表到原选举单位述职接受评议的活动，今年此项工作正在进行中，有利于代表接受监督，激励代表履行职责。此外，我们在为代表服务，为代表开展活动创造条件，提供便利方面，也有了很大的改进。
七、对干部队伍建设的探索
1998年市十一届人大常委会产生以后，就提出了“抓学习、抓调研、抓规范”的工作措施和要“言之有理、言之有法、言之有据、行之有规”的要求，把常委会组成人员、人大代表和机关干部三支队伍建设当作常委会工作的重中之重，在常委会机关干部中大兴“三风”。一是大兴学习之风，建学习型机关。除正常的机关学习外，坚持不间断的讲座培训，特别是机关工作人员自己备课，上台讲课，锻炼提高自身素质。机关工作人员还积极撰文，先后在全国、省、市报刊上发表文章180多篇，提高了工作人员的学习能力和应用知识解决问题的能力。二是大兴调查研究之风，建民意型机关。围绕审议议题，地方立法以及视察检查评议等工作，狠抓调研工作，基本做到每审议“一府两院”的一项工作报告，就有人大常委会的一份专题调研报告；每审议一部地方性法规，就要写出相应的立法调研报告；每组织一次视察检查评议活动，就要写出相应的报告，从1998年以来共撰写各类报告170余篇。大量的调研工作，更好地反映了民意，集中了民智。三是大兴思考问题之风，建创新型机关。在观念创新上，先后确立了“对人民负责、受人民监督、为人民服务”、“决策为民、民主决策”、“立法为民、民主立法”、“监督为民、民主监督”等观念；在工作主题的创新上，逐步体现了“以人为本、关注民生、维护民利、保障人权”；在工作制度的创新上，较早地制定了行使“四权”的地方性法规，人代会、常委会和主任会三个议事规则，两部代表工作的地方性法规，并做出了规范人大及其常委会工作的一系列决议决定；在组织制度创新上，建立了代表专业小组、法律和财经两个咨询委员会等。
同时，为了解决人大机关干部不足的问题，我们通过考试、考核、组织考察，公开在党政机关选调人大机关干部11名；今年又计划选调5名，此项工作正在进行中。
2004年11月1日
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