加强学习 提高素质
充分发挥权力机关组成人员的作用
--在大同市人大代表培训班开学典礼上的讲话
（根据录音整理 已经本人审阅）
安大钧
2004年9月20日
各位代表、同志们：
经过认真准备，大同市人大代表培训班今天就要开课了。培训人大代表，是市人大常委会常抓不懈的一项基础工作。从上届开始，为提高代表素质，我们通过各种形式多次对代表进行培训，今天的培训就是该项工作的继续。但与以往不同的是，此次培训时间长（近一周时间），规模大（全体市人大代表和大同市行政区域内的省人大代表、县区人大常委会负责同志），内容多（理论和业务），这在大同市人大历史上是第一次。按照培训方案，这次培训的第一课由我来讲。在正式讲课之前，我觉得有必要先向各位介绍一下为什么要举办这次培训班？首先，这是根据省委、省人大常委会的安排而进行的。前不久，中央巡视组在给省四大班子的反馈意见中提出，山西省委、省人大常委会应加强对代表的培训，因为他们在我省巡视中发现，有些代表由于素质不高，出现了贿选甚至违法犯罪的问题。为此，省委、省人大常委会决定对全省各级人大代表进行一次集中培训和教育。其次，这是根据市人大常委会纪念人民代表大会制度建立50周年活动方案而进行的。大家知道，以1954年第一届全国人民代表大会一次会议召开和第一部《宪法》通过为标志，人大制度从正式建立到今年已经走过了五十年的光辉历程，举国上下开展了一系列隆重的纪念活动，大同市也不例外。而举办这次代表培训班，正是我市纪念活动的一项重要内容。第三，这是根据当前我市人大工作特别是代表工作的迫切需要而进行的。代表是国家权力机关的组成人员，代表工作是人大工作的基础，提高代表素质充分发挥代表作用是人大工作永恒的主题。而目前代表素质不高，作用发挥不明显已成为制约我市人大工作的重要因素。基于以上原因，市人大常委会主任会议议定，从今天开始，分两期对全体市人大代表和我市选出的在同工作的省人大代表以及各县区人大常委会的主任、副主任进行培训。
今天我讲课的题目是《加强学习，提高素质，充分发挥权力机关组成人员的作用》，讲这个内容的目的就是要让大家充分认识到加强学习提高素质的重要性和紧迫性。同时，我们这次培训还有一项非常重要的内容，就是要认真学习、深刻领会、全面贯彻胡锦涛总书记9月15日在纪念全国人民代表大会成立五十周年的重要讲话。下面，围绕人大代表如何加强学习，提高素质和胡总书记的讲话，我谈点个人意见和体会，与大家共同商讨。
一、充分认识人大代表加强学习，提高素质的重要性和必要性
1、人大代表的性质、地位和作用决定了代表必须加强学习，提高素质。首先，从性质上看，人大代表是政治职务，不是荣誉称号。人民代表大会制度建立以后的许多年，由于种种原因，人们片面地认为，人大代表是一种荣誉称号，人大代表的担任者主要是先进模范人物。实际上，按照宪法和地方组织法的规定，人大代表是权力机关的组成人员，行使法定权力。因此人大代表首先是一个政治职务。其次，从地位上看，一方面，人大代表是权力机关的组成人员，是人民代表大会的主体，是通过人民直接选举或人民代表大会间接选举产生的。全国人大代表是最高国家权力机关--全国人民代表大会的组成人员，地方各级人大代表是地方国家权力机关--地方各级人民代表大会的组成人员；另一方面，人大代表是国家主人的代表，是人民利益和意志的代言人，是人民行使国家权力的实际承担者。第三，从作用上看，根据法律的规定和有关人大理论的论述，人大代表的作用可以概况为，一是参与重大决策和立法的作用；二是参与监督“一府一府两院”的作用；三是协助宪法法律实施和协助政府推行工作的作用；四是党和国家密切联系人民群众的桥梁纽带作用。从中可以看出，人大代表的职务是庄严的职务，人大代表的责任是重大的责任，人大代表的这种性质地位作用决定了人大代表要履行好法定职责，执行好法定职务，必须加强学习，提高素质。一、通过加强学习，要具有较高的思想素质，也就是要有“三个代表”的意识，要有“人民选我当代表，我当代表为人民”的思想觉悟，这是对代表素质的基本要求。如果我们的人大代表不能做到全心全意为人民服务，不能反映人民的意愿，就不配当一名人大代表。现在我们有些人在选代表时抱着不纯的目的争着想当代表，为什么？就是因为他们看中了代表的特殊司法保护权，即代表不经人大常委会许可，任何机关不能对代表采取限制人身自由的措施，这是除代表之外其他人不能享受的“特殊待遇”。如果我们的代表仅仅把代表职务当作“护身符”，那就说明他的思想素质是不高的，这种人即使当上了代表，也不是一个好代表。二，通过加强学习，要具有较高的法律素质。法律规定，地方各级人民代表大会的首要职责是保证宪法法律法规在本行政区域内的遵守和执行。因此，人大代表必须知法、懂法、守法。同时人大代表的地位是法律确定的，职责是法律规定的，人大代表一举一动都涉及到法律，如果我们没有较高的法律素质，我们就很难依法行使职权，执行职务，就很难增强依法自我保护的能力，人大的权威也就不可能真正树立起来。三，通过加强学习，要具有较高的人大业务素质。代表活动无论是开会还是闭会期间的，都是有严格的程序的，专业性很强，如果没有较多的人大业务知识，就很难开展人大工作，人大工作的质量和效果也就很难得到保证。
2、人民代表大会制度的进一步坚持和完善迫切需要人大代表加强学习，提高素质。今年是人民代表大会制度建立五十周年，在全国人民代表大会成立五十周年纪念大会上胡锦涛总书记代表党中央作重要讲话，这在新中国历史上是第一次。大家都知道，纪念大会刚刚开完，党中央即召开了十六届四中全会，全会专题研究了如何加强党的执政能力建设并作出决定。由此可以看出，在中央全会之前发表这个重要讲话意义重大。我个人的看法是，胡总书记的重要讲话对进一步坚持和完善人民代表大会制度，促进我国的民主政治建设和政治文明建设，是一个纲领性和指导性的文件。从这个讲话可以看出，我们党和国家在坚持和完善人民代表大会制度方面将要有更大的作为和更新的部署。而作为人民代表大会主体的人大代表，在人民代表大会制度的坚持和完善的过程中起着至关重要的作用。正因如此，我们人大代表加强学习，提高素质就显得十分重要和迫切。举个例子，沈阳市人民代表大会之所以没有通过市中级人民法院的工作报告，从根本上讲，是沈阳市人民法院没有如实向人代会报告工作。但在会上没有通过报告，主要是会议期间，有一些代表在审议发言中提出，在人代会之前，有两个法院副院长被“双规”，为什么在报告中仍称“加强领导班子建设，领导班子是坚强有力的……，”这样的报告明显是不真实的。这些代表的发言引起了极大轰动，许多代表深有同感，最终沈阳市中院的报告在这次人代会上未获通过，由此在中华人民共和国的历史上开创了法院报告在人代会未获通过的先例，这同时也成为人大监督力度加大民主意识加强的典型事件。再举个例子，前几年，广东省人大代表曾质询了省环保局的一位副局长，根据质询情况，省政府免去了其副局长职务。这两起事件引起我的思考，过去我们就如何提高人大工作质量多次征求代表意见，有的代表就说，市人大及其常委会的监督力度不够，柔性有余，刚性不足。对此我不否认，市人大常委会在监督力度上确实做得还很不够。但是我想，主要原因不在这里，而在于人大常委会对代表培训不够，导致代表素质不高，作用发挥得不好。因为代表是人大工作的主体，人大作用的发挥主要是代表作用的发挥。如果我市能够像广东、沈阳一样，有一批较高素质的人大代表，对侵害人权，侵害人民根本利益的事情敢于提出质询案，提出组织特定问题调查案等，人大作为国家权力机关的作用就会发挥得更好。
3、提高人大代表履行职责，执行职务的能力要求人大代表加强学习，提高素质。据我所知，我们的各级人大代表和国外的议员有相同的地方，也有不同之处。其中一个主要的不同就是，国外的议员都是专职的，而我们的人大代表多数是兼职的。如我们大同市人大代表现有345名，其中专职代表只有十分之一，而十分之九是兼职的。专职和兼职代表最重要的区别是：从事的专业工作不一样，对人大业务工作熟悉的程度不一样。在人大机关工作的市人大代表对人大工作的熟悉程度明显高于兼职代表，而兼职代表在执行代表职务，履行代表职责时业务能力明显受到局限。举个例子，市人大代表在每年人代会上都要提出议案，可实际上，由于人大业务不熟，许多议事原案根本达不到真正意义上的议案标准，大部分议事原案都被转为建议、批评和意见。再如，许多代表认为，质询案就是质询“一府两院”或政府部门的主要负责人，这种认识是片面的，实际上质询案也可以质询相关负责，广东省人大代表质询环保局副局长就是一例。像此类人大代表不熟悉人大业务工作的例子还有许多。事实表明，我们的人大代表在履职能力上距法律和人大工作的要求还有很大差距。因此，我们的代表要履行好职责，执行好职务，必须要有较高的履职能力和水平，而要具备这种能力和水平，就必须加强学习，提高素质。此次培训，我们就是要解决代表学习不够，素质不高，履职能力不强的问题。为此，我们在组织大家学习胡锦铸总书记讲话的基础上，重点安排了“代表如何提议案，质询案，建议，批评和意见”，“人民代表大会议事规则”，“人大代表在开会和闭会期间如何活动”，“人大代表的权利和义务”等业务知识课，以增强代表履行职责，执行职务的针对性和实效性。
二、突出重点，联系实际，注重学习的全面性、针对性和实效性
1、要学习好、实践好“三个代表”重要思想。我们上届人大常委会曾在市县乡三级人大代表中开展过一次“人大代表如何忠实实践'三个代表'重要思想”的有奖征文活动。当时，定这个题目的目的，就是要让人大代表通过学习，在头脑中牢固树立“三个代表”重要思想，就是要让代表清楚，自己的一切活动都要有利于促进先进生产力的发展，有利于促进先进文化的进步，有利于代表最广大人民群众的根本利益。同样，我们市人大及其常委会在确定总体工作思路时明确提出，人大的一切工作都要以“三个代表”重要思想为指导，要通过学习，用“三个代表”重要思想武装人大代表和人大干部的头脑，进而在实际工作中践行“三个代表”。
2、要学习好、执行好宪法和宪法类法律。宪法和宪法类法律是我们各级人大代表必须学习掌握的基本法律。这是因为宪法规定了人民代表大会的职权，人民代表大会代表的性质、地位和作用。因此，没有宪法就没有人民代表大会制度，就没有人大代表的权利和义务。同样，宪法类法律规定了人大的组织体制和运行机制，它们主要是指地方组织法、代表法、选举法等。此外，我们的人大代表还要学习掌握当地的宪法类地方性法规，这主要是指有地方立法权的地方人大制定的规范人大及其常委会自身行为的地方性法规。如我市制定的《大同市人民代表大会议事规则》、《大同市人民代表大会议案，质询案，建议、批评和意见的提出和办理办法》、《大同市地方立法条例》等。只有全面学习、深刻领会、熟悉这些法律法规，我们才能知道自己的职务是什么性质的职务，自己地位是什么样的法定地位，自己的作用是什么样的法定作用，自己有什么样的权利和义务，才能懂得人民代表大会的组成人员是怎样产生的，才能懂得我们的国家是人民当家作主的国家，我们行使的权力是人民赋予的，才能懂得如何去履行职责，执行职务。
3、要学习好、运用好人大业务知识。前面我已经讲过，人大工作专业化程度非常高，我们只有下功夫认真钻研人大业务，勇于实践，才能达到我常说的“言之有理，言之有法，言之有据，行之有规”，要真正做到这些，必须下苦功夫，对此我们绝不能掉以轻心。我们有的代表平时对人大业务知识不重视，结果闹出许多笑话。如有位代表在马路上看到有人违章，就把人家的驾驶本扣了，这是明显的违法。因为依照法律规定，人大代表虽然有监督权，但不能直接处理问题。
三、认真学习，深刻领会，坚决贯彻落实胡锦涛总书记在纪念全国人民代表大会成立五十周年大会上的讲话，为把人民代表大会制度坚持好完善好而共同努力
胡总书记9.15讲话后，全国各级人大常委会组织开展了认真的学习，关于这篇重要讲话，吴邦国委员长在全国人大常委会办公厅召开的社会主义民主法制建设座谈会上是这样评价的：讲话全面回顾人民代表大会制度形成与发展的光辉历程，系统总结了人民代表大会的巨大优越性，深刻阐述了坚持和完善人民代表大会制度最根本的是需要把坚持党的领导，人民当家作主和依法治国有机统一起来，并从加强立法、监督、与人民群众联系和自身建设等四个方面对人大工作提出了明确要求。这几天，我也非常认真地学习了这篇重要讲话，并从中领悟到了一些新的东西。
我认为，这篇重要讲话是建设社会主义政治文明、坚持和完善人民代表大会制度的重要的指导性文件，是马克思主义国家学说和政党学说的经典文献，是党和国家机关处理好相互关系、发挥好各自职能的行动指南，是邓小平理论和“三个代表”重要思想的继承和发展，是搞好人大工作的“尚方宝剑”，必将给社会主义民主法制建设，政治文明建设和人民代表大会制度的坚持和完善带来更加明媚的春天。
纵览整个讲话，有四个鲜明特点：
1、对人民代表大会制度的优越性阐述得更加全面。胡总书记在讲话中指出，50年来，人民代表大会制度不断得到巩固和完善，显示出强大的生命力和巨大的优越性。这一阐述包括四个方面：人民代表大会制度保障了人民当家作主；人民代表大会制度动员了全体人民以国家主义翁的地位投身社会主义建设；人民代表大会制度保证了国家机关协调高效运转；人民代表大会制度维护了国家统一和民族团结。在这一部分的讲话中，胡总书记还指出，50年历史充分证明，人民代表大会制度是符合中国国情、体现中国社会主义国家性质、能够保证中国人民当家作主的根本政治制度，也是党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的最好实现形式，同国家和人民的命运息息相关。这个制度健康发展人民当家作主就有保障，党和国家的事业就顺利发展；这个制度受到破坏，人民当家作主就无法保证，党和国家的事业就会遭受损失。如此全面系统地阐述人民代表大会的优越性这在党的历史上是第一次。
2、对如何坚持和完善人民代表大会制度论述得更加具体。如何坚持和完善人民代表大会制度，党的十六大报告已明确提出：要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机地统一起来。但报告没有进一步阐述。胡总书记的这次讲话对此有了更加详细、更加具体的论述。这部分论述共有三个方面内容：首先是必须充分发扬人民民主，保证人民当家作主。把人民当家作主放在第一位，这在论述三者关系时是第一次。讲话中说，中国共产党执政，就是领导、支持、保证人民当家作主，维护和实现最广大人民的根本利益。这是中国共产党执政的本质。讲话中还说，人民代表大会制度是中国人民当家作主的重要途径和最高实现形式，是中国社会主义政治文明的重要制度载体。这都是新的观点，表明了人民当家作主在我国的最高地位。其次是必须坚持依法治国的基本方略，不断推进建设社会主义法治国家的进程。讲话说，依法治国不仅从制度上、法律上保证人民当家作主，而且也从制度上、法律上保证党的执政地位。讲话还说，依法治国首先要依宪执政，依法执政首先要依宪执政。这也是新的提法。如此突出地讲依法治国，充分表明我们党对依法治国的理解比以前又上了一个新的高度。我的理解是，党的执政只有依宪执政，依法执政，才能保证执政地位的巩固，才能从制度上、法律上保证人民当家作主。三是必须加强党的执政能力建设，改善党对国家事务的领导，提高党的领导水平和执政水平。这也是一种新的提法。以前党的文件中经常讲的是，“坚持和完善党对人大工作的领导”，这次讲话专门从党自身如何加强执政能力建设，改善党对国家事务领导的角度讲了这个问题。讲话中强调，要按照党总揽全局、协调各方的原则，科学规范党委和人民代表大会的关系，支持人民代表大会依法履行自己的职能。第一句是十六大报告中提出的，第二句是首次提出，即”党委和人民代表大会的关系”要“科学规范”。讲话中还提出，坚持党的领导，必须改善党的领导，切实提高党的领导水平和执政能力。要适应新形势新任务的要求，不断改革和完善党的领导方式和执政方式，坚持依法治国的基本方略，把依法执政作为党治国理政的一个基本方式，坚持在宪法和法律范围内活动，严格依法办事，善于运用国家政权处理国家事务。党关于国家事务的重要主张，属于全国人民代表大会职权范围内的、需要全体人民一体遵行的，要作为建议向全国人民代表大会提出，使之经过法定程序成为国家意志。这与党的十六届四中全会提出的“科学执政、民主执政，依法执政”的执政目标相呼应，充分表明党在加强执政能力建设的观念上有了重大突破。在对这段话的理解上，我们必须清楚：党的路线方针政策在党内是有约束力的，但只有经过法定程序成为国家意志才能在全社会产生普遍约束力。从这个论述中我们可以得出这样一个结论：随着党的执政方式和领导方式的转变，人大的作用将会越来越大，人大和人大代表肩负的责任将会越来越重。
当然，我国的民主化进程是一个渐进的过程，但正如我们看到的，新的中央领导集体正在加快这个进程的步伐和速度。历史的实践和形势的发展表明，如果我们人民代表大会制度坚持和完善得不好，我们党就可能失去执政地位。国外的一些评论说，中国共产党已经从台湾的国民党、东欧和前苏联的共产党如何失去执政地位的原因中吸取了教训，并清楚地认识到，要巩固自己的执政地位，就必须改革党的执政方式和领导方式，就必须符合世界的民主潮流。这些评论的对否暂且不论，但人民民主始终是我党追求的最终目标，谁违背了人民民主这个潮流，谁就可能被民主的潮流所淘汰，这是不容置疑的。有人说，经济上去了，执政地位就巩固了，这种认识是不客观的，也是不全面的。这方面最典型的例子莫过于台湾的国民党。国民党退守台湾后，蒋介石和蒋经国卧薪尝胆，苦心经营台湾几十年，使台湾成为亚洲“四小龙”，尤其是在东南亚金融危机中，台湾是唯一没有受到大的冲击的地区，但国民党由于政治上的独裁，没有跟上民主的潮流，经济发展了，民主滞后了，最终失去了执政党的地位。这个问题早已引起了党中央的深思。所以，我们现在提出发展是第一要务，不只是经济的发展，而是社会的全面发展，社会的全面发展就必然要有与之相适应的民主政治的发展。我们党的执政观念在历史上有两大转变，一是新中国成立后由革命党成为执政党；二是中国实行市场经济和加入世贸，要求我们党必须按照法律和国际规则办事。适应国内国际新的形势，我们党未雨绸缪，适时召开了十六届四中全会，作出了《关于加强党的执政能力建设的决定》。从中我们一定要看清一个趋势，这就是随着党的领导方式和执政方式的转变，执政能力的提高，人大工作越来越重要。
3、对政治文明建设的目标阐述得更加明确。讲话中说，为了保证实现全面建设小康社会的宏伟目标，必须认真落实宪法赋予人民代表大会及其常务委员会的各项职权，充分发挥人民代表大会及其常务委员会作为国家权力机关的作用，使人民代表大会及其常务委员会成为全面担负起宪法赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关。把人大及其常委会称为“工作机关”和“代表机关”，这是党对人大工作的新认识和新提法。由此可以看出，我们人大决不是“二线机关”，而是肩负着艰巨任务的“工作机关”和“代表机关”。讲话中还说，人民代表大会制度是中国社会主义民主政治最鲜明的特点。衡量一个政治制度是不是民主的，关键要看最广大人民的意愿是否得到了充分反映，最广大人民当家作主的权利是否得到了充分实现，最广大人民的合法权益是否得到了充分保障。这也是新的提法，充分体现了党和国家“以人为本”的执政理念。
4、对如何搞好人大工作提出了新的更高的要求。这部分论述，集中表现在讲话对人大工作提出了许多新的观点、新的思想和新的概括。如，在讲到立法工作的原则时明确指出，制定和修改法律法规，要坚持以宪法为依据，维护国家法制的统一；坚持以人为本，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为根本出发点和归宿；坚持科学发展观，从法律上体现统筹城乡发展，统筹区域发展，统筹经济社会发展，统筹人与自然和谐发展，统筹国内发展和对外开放的要求。在讲到监督工时强调指出，人民代表大会及其常委会监督的目的，在于确保宪法和法律得到正确实施，确保行政权和司法权得到正确行使，确保公民、法人和其他组织的合法权益得到尊重和维护。各级人民代表大会及其常务委员会要依照宪法和法律的规定，把改革发展稳定中的重大问题和关系人民群众切身利益的热点难点问题作为监督重点。在讲到密切人民代表大会同人民群众的联系时着重对代表提出了要求。讲话指出，人民代表大会是各方面代表组成的具有广泛代表性的国家权力机关，是党和国家联系群众的重要桥梁，也是人民群众表达意愿、实现有序政治参与的重要渠道。全国各级人民代表大会280多万代表要密切联系群众，倾听群众呼声，深入了解民情，充分反映民意，广泛集中民智。讲话还指出，各级党委、人大、政府和法院、检察院都要加强同人民代表大会代表的联系，为他们联系群众、开展活动、履行职责提供方便和条件。各级人民代表大会及其常务委员会要自觉把工作置于人民的监督之下。在讲到加强各级人民代表大会及其常务委员会自身建设时，讲话重点指出，要完善适合国家权力机关特点的、充满活力的组织制度和运行机制，不断促进人民代表大会及其常务委员会工作的制度化、法制化、规范化。要优化人民代表大会常务委员会组成人员的结构，完善各级人民代表大会及其常务委员会的议事程序和工作制度，更好地坚持民主集中制原则，保证人民代表大会代表和人民代表大会常务委员会组成人员依法履行权力。各级党委要重视人民代表大会及其常务委员会的建设，努力帮助他们解决在工作中遇到的实际困难和问题。以上对人大工作的要求，充分体现了党对人大工作认识上的与时俱进，充分表明党已经把人大工作的时代性、规律性和创造性有机地统一起来，为今后人大工作指明了方向。
总之，胡总书记的重要讲话通篇体现了以人为本，执政为民的思想，体现了权为民所用，情为民所系，利为民所谋的思想，是“三个代表”重要思想的继承和发展。
各位代表、同志们：人大工作是一篇大文章，要做好这篇文章，离不开大家的共同努力。我今天的发言只是抛砖引玉，希望大家在这几天时间当中能够安下心来认真学习，特别是要认真学习好、领会好胡总书记的9·15讲话。我相信，只要大家勤学多思，勇于实践，不断创新，我们的代表素质就一定会提高。只有代表的整体素质提高了，我市地方国家权力机关的作用就会得到充分发挥，人大的权威和形象就会真正树立起来。
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