自觉遵守宪法
认真执行宪法大力促进法治政府的建设
——在大同市人大常委会促进全市依法行政工作会议上的讲话（提纲）
安大钧
2004年5月24日
同志们：
今天召开的促进全市依法行政工作会议非常重要，这是市人大常委会根据《大同市人大常委会关于推进依法治市决定》的要求，为适应新形势的需要，保证刚刚修改后的宪法和已经发布的国务院《全面推行依法行政实施纲要》以及即将实施的《中华人民共和国行政许可法》和《大同市行政执法责任制条例》的全面贯彻落实而举行的。我相信，会议的召开必将对我市推行依法行政，建设法治政府的进程产生巨大的推动作用。
早在1998年市十一届人大常委会产生之初，其主任会议根据相关决定就提出，每年要召开一次推进依法治市工作会议，而且年年要有不同的主题，话是这么说的，也是这么做的。在上届召开五次会议的基础上，2003年8月新产生的市十二届人大常委会延续了这个传统，于今天召开第六次相关会议，这也是本届人大常委会第一次召开这样的会议。本次会议的主题是“全面促进全市依法行政工作。”为什么要确定这个主题，市人大常委会主任会议在研究时认为，在依法治同的大方略下，随着《行政许可法》、《实施纲要》、《大同市行政执法责任制条例》的发布和实施，保证其贯彻实施已成为当前我市推进依法治市工作的重中之重。因此，适应形势的要求，有必要以“推进依法行政”为主题召开这次会议。为保证会议质量，主任会议还决定，在本次会议上，要对全市依法行政方面有关情况进行通报和介绍。刚才市人大常委会冯瀚副秘书长根据《大同市人大常委会关于推进依法治市的决定》的要求，通报了各执法部门2003年推行执法责任制工作的报告情况。总的来看，今年各执法单位执法情况报告的上报率是比较高的，绝大部分执法部门都能按时向常委会提交报告。但是，质量不是很高。对这个问题，各执法单位应予以足够的重视。按照即将实施的《大同市行政执法责任制条例》的规定，每年二月以前，各执法部门必须将上一年执法情况报告提交市人大常委会。为此，我特别强调，各行政执法部门特别是以前没有报来，或没有按时报来报告的行政执法部门一定要认真学习《条例》，遵守《条例》，按《条例》的规定去做。否则，将是违法，将依法受到处理。
在通报执法报告情况之后，市人大法制委主任委员王德成在会上又通报了刚刚结束的十二届市人大二次会议对全市依法行政工作的专题审议情况。为帮助大家更好地了解此次审议情况，此前我们已将人代会相关的专题审议意见书印发给了大家。该意见书对我市依法行政工作中存在的问题，提出了许多很好的建议和意见。我们知道，保证人代会上作出的各项决议决定的落实，各项审议意见的落实，是人大常委会的一项重要职责。因此，各行政执法部门一定要对照审议意见，认真查找自身存在的问题并进行整改。对此，市人大常委会将加大督查力度。
这次会上，市人大法制委副主任委员张丽珍还简要地介绍了《大同市行政执法责任制条例》的制定过程和亮点。对于《条例》的亮点，各行政执法部门务必要予以高度重视。据我所知，全国只有两个城市制定了行政执法责任制条例，一个是武汉市，另一个就是大同市。武汉市制定得比较早，但我市制定的条例在参照武汉市条例的基础上，又有所发展。应该说，前些年，市人大常委会为推进我市依法治市、依法行政进程，已经下了相当大的功夫。如，先后作出了《关于加强依法治市推行部门执法责任制的决定》、《关于推进依法治市的决定》、《关于加强行政复议和行政审判工作的决定》、《关于进一步加强对垂直管理单位执法工作的监督的决定》。此外，大同市人民代表大会也作出了《关于加强对执法人员监督的决定》、《关于改善经济发展法制环境的决定》。因此，我认为，这次《条例》的制定，既是对这些年来我市落实以上六个决定决议情况的一个经验总结。同时，这个《条例》又具有一定的前瞻性，规定了一些过去我们没有实行过的内容。如，行政执法的责任人必须是部门的主要责任人，行政决策听证制度，行政问责制度，主要负责人出庭应诉制度等。
以上是我们市人大常委会召开这次会议的主要目的，下面我以“自觉遵守宪法，认真执法宪法，大力促进法治政府的建设”为题，讲几点意见：
一、现行宪法的修改给行政执法提出了新的更高的要求
1、“三个代表”重要思想写入宪法，要求行政执法必须以“三个代表”重要思想为指导，真正做到以人为本，执法为民。
2、“三个文明”写入宪法，要求行政执法必须认真落实以人为本，“三个文明”协调发展的科学发展观，在坚持以经济建设为中心，建设物质文明和精神文明的同时，更加重视政治文明的建设。行政执法能否严格，能否文明，本身就是政治文明的一种体现。建设政治文明就是要把坚持党的领导，人民当家作主和依法治国有机的统一起来。
3、“尊重和保障人权”写入宪法，要求行政执法机关要更加平等地对待行政管理的相对人，更加重视和维护公民、法人和其他组织的合法权益，真正做到有权必有责，用权受监督，违法受追究，侵权须赔偿。
4、依法行政最为重要的是依宪行政。行政执法要始终按照宪法规定的我国的根本制度，根本任务，国家生活的基本准则，行使行政职能，实施行政管理。
二、依法行政要为基本实现建设法治政府的目标而努力
国务院3月22日发布的《纲要》提出，经过十年左右坚持不懈地努力，我国要基本实现建设法治政府的基本目标，根据对《纲要》的理解，我认为建设法治政府的基本目标是：
1、建立权责统一的责任政府。这是指政府既依法享有行政管理权，但同时又必须依法尽到自己的责任，真正做到有权必有责。建立责任政府，各级政府必须要正确认识和处理三种关系。一是要正确认识和处理权力与责任的关系。法律赋予了政府权力，同时也规定政府的责任，这个道理各行政执法部门和执法人员都懂，但许多时候只停留在口头上、纸面上。过去我们的行政执法，往往只注重权力而忽视责任，把政府错误地理解为是“管制型”政府，是管老百姓的政府，没有意识到自身在行使权力的同时又承担着相当重要的责任。应该说，这种传统理念在各级政府中影响是相当深的，我们必须要纠正这种错误理念。二是正确认识和处理公权力和私权利的关系。公权力是指公共权力，比如，人大及其常委会、“一府两院”依法行使的权力都是公权力；私权利是指公民、法人和其他组织依法享有的各种权利。公权力的本源是私权利，来源于私权利，这就决定了公权力是为私权利服务的。也就是说，公权力是为公民、法人和其他组织的私权力服务的。三是正确认识和处理公民的权利和义务的关系。过去我们过分地强调公民的义务而忽视了公民的权利，这也是错误的理念，我们的各级政府也一定要纠正过来。
总之，建立责任政府，就是要求我们各级政府一定要认清自己的责任，摆正自己的位置，不要只看重权力。以前无论是在地方立法中还是在行政执法中，各行政执法部门争夺审批权、处罚权、收费权、强制权的现象特别突出。这种只争权力，不尽责任的现象，造成了诸多社会问题。比如，食品卫生安全问题。本届市人大常委会对食品卫生安全工作十分重视，今年1月，专门开展了食品卫生安全执法检查。检查中，我们发现全市食品卫生安全工作存在的问题太多了，因此在第四次常委会会议上没有通过政府的相关报告，并且要求政府尽快作出整改，重新向常委会报告。为什么？就是因为我们现在管食品卫生安全工作的行政执法部门非常多，这些部门都去争管理权，都不好好地尽自己的责任，结果带来了一系列问题。比如，我市至今没有一整套食品卫生安全的检验检测设备，这种现状，何谈食品卫生和安全？今后，我们要树立这样一个全新的理念，就是一定要把承担责任作为政府的第一要义。
2、建设合法行政的有限政府。这是要求我们的各级政府一定要从全能政府的观念中解脱出来。过去，我们政企不分，政事不分，管了许多管不了也管不好的事情，经过几次机构改革，现在行政管理体制已基本理顺。比如，取消经济主管部门、企业主管部门，就是要解决全能政府这个问题。现在提出建设有限政府就是要求我们的各级政府要搞好自身职能的转变，认真解决越位、错位和缺位的问题，把该管的事管住管好，把不该管管不了也管不好的事放开，有所为有所不为，为市场竞争创造环境，为市场主体——企业服务。
3、建设高效便民的服务政府。这是要求我们的各级政府必须从“管”字当头，罚字殿后的旧的习惯中解脱出来，牢固树立服务是天职，管理是服务的全新理念。
4、建设程序正当的透明政府，给人民以知情权、参与权、决策权。透明政府，就是指政府行政权力运作的主体、依据、程度、结果都要公开。目前，市人大常委会已经通过了《大同市政务信息公开条例》，现待省人大常委会批准。该条例一旦颁布实施，我们各级政府就必须以该条例为依据，来建设程序正当的透明政府。
5、建设诚实守信的诚信政府。诚信政府，就是要求各级政府一定要讲信用，提高自己的公信力，建设社会信用。
6、建设合理行政的人本政府。依法行政既包括合法行政，也包括合理行政。合法行政就是依法行政，合理行政就是文明行政。以人为本是现代管理理念的出发点和归宿，建设人本政府就是要建设以人为本的政府。所以，我们各级政府的一切执法活动都要尊重人民群众的主体地位，关注人民群众的根本利益，体现发展的终极目标，一切为了人，尊重人的尊严，关注人的利益，实现人的价值，促进人的全面发展。
三、依法行政是复杂的系统工程，要全方位采取有效措施，保证法治政府目标的实现
1、理顺行政执法体制，建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。现在，大同市行政执法体制不顺的问题十分突出。比如，城区一个企业在接受城区行政执法部门的检查之后，还要接受市级行政执法部门的检查，这种多头执法、重复执法、交叉执法的问题就让行政相对人苦不堪言，这类问题在全市已经引起了很大的矛盾，我们一定要把这个问题解决好。我觉得，这次会议如果能把这个问题解决了，会议就取得了成效。如何理顺行政执法体制，我认为，关键是要减少行政执法层次，适当下移执法重心。从我市的实际来看，现在的市一级行政执法已经把县区政府变成了职能不完全的政府。不仅是指下级侵犯上级的权力和同级各执法部门互相侵犯对方的权力，而且也包括上级侵犯下级的权力。以征税为例，原来市里这一块是市里和城区、矿区、南郊争税，现在又加入了一个开发区，争来争去损失的是国家，是我们大同市的财政。再如，由于市工商局、市公用事业局和城区相关部门的职能一直划分不清，致使在多层次行政执法之后，我们的行政管理相对人有理说不清，敢怒而不敢言。这就是因为公权力和私权力相比，私权利始终处于弱势地位，公权力想侵犯私权利实在太容易了。还有我们法制环境改善不了的主要原因也是这个问题。这次会议之后，各市级行政执法部门必须依法将自己和下级执法单位的执法界限、执法权限明确写出来，市人大常委会也将加大对这项工作的监督力度。
2、完善行政执法机制。根据《大同市行政执法责任制条例》，各行政执法部门必须要建立相关的制度。如，法律知识的学习考核制度，法律知识的普及宣传制度，行政执法的公示制度，行政决策的听证制度，行政执法过错追究制度，行政过错问责制度，行政执法工作向同级人大常委会报告制度，行政机关主要负责人出庭应诉制度，行政执法案件评查制度，回访制度和反馈制度等。
3、强化行政执法监督。首先要加强内部监督，充分发挥政府和部门内部法制工作机构的参谋助手作用；其次要加强层级监督和行政复议工作，完善政府内部的自我纠错机制；三是要加强专门监督，搞好审计和监察监督；四是要加强外部监督，包括人大及其常委会法律和工作监督，法院、检察院的司法监督，以及民主党派监督和社会舆论监督，实现各种监督对接，形成有效的监督网络。
4、提高行政执法能力。现在，我们行政执法人员的素质还不是很高，特别是他们的法律素质令人堪忧。为此，我们一定要加强行政执法队伍建设，提高执法人员的素质。市政府法制办在确认行政执法主体资格的过程中，一定要建立起一种执法人员能进能出的有效机制。
5、加强行政执法的领导，这是我们做好各项工作的重要前提。
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