充分发挥权力机关职能作用
进一步做好人大监督工作
市人大常委会主任 安大钧
我市是经国务院批准的全国较大的市之一，按照宪法和法律规定，市人大及其常委会拥有地方立法权、重大事项决定权、监督权和人事任免权。近年来，我们在监督工作实践中，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，围绕改革、发展、稳定的工作大局，突出以民为本、关注民生、维护民权的工作主题，在党中央和省市委的坚强领导下，依法履行职责，依法行使职权，依法发挥作用，经过积极探索和创新，不断提高人大监督工作质量和实效，有力地推动了全市的经济发展和社会的全面进步。
一、思想认识到位是做好人大监督工作的重要基础
做好人大监督工作，如同做好其它工作一样，思想认识到位至关重要。可以说，没有思想的解放，观念的更新，就不会有人大监督工作的探索和创新。在较长的一个时期内，不要说在社会上，就是在人大机关内部，程度不同地存在着种种错误认识，认为人大机关是“橡皮图章”和“表决机器”，人大干部是“举拳头”“吃馒头”，人大监督不过是摆摆样子、走走过场。正是在这种观念的支配下，监督职能没有得到充分发挥，监督工作处于软弱无力状态。1998年7月换届后，我市十一届人大常委会，紧密联系实际，深入学习邓小平理论和“三个代表”重要思想，学习宪法、法律和法规，认为监督工作之所以软弱无力，根本原因在于领导班子思想认识不到位，要实现新形势下人大监督工作的与时俱进和不断创新，就必须解放思想，转变观念，充分认识做好人大监督工作的意义和作用。
首先，做好人大监督工作，对推动经济社会的发展具有重要作用。我市是以煤炭为支柱产业的资源型城市，是地处内陆的欠发达城市，经过20多年的改革开放，虽然经济社会有了较大发展和进步，人民生活水平有了较快提高，但要实现一切为了发展、重振大同雄风、全面建设小康社会的重要目标，需要市委的坚强领导，也需要人大及其常委会的有力监督。没有监督，就没有制约，没有监督，就没有发展。这种监督，也是支持，通过监督，支持“一府两院”做好各项工作，努力实现依法行政和公正司法，推动全市物质文明、政治文明和精神文明的协调发展。
其次，做好人大监督工作，对防治腐败和不正之风具有重要作用。腐败的特征是对权力的滥用和对人民利益的侵害，防治腐败不能不成为人大及其常委会的重要职责。这不但是由它的性质、地位和任务决定的，而且依靠民主和法制的力量来进行法律监督和工作监督，本身就是它的一大特点和优势，是其它任何反腐力量不可比拟的。让人民起来监督政府，政府才不敢懈怠，才能跳出“其亡也忽焉”的周期率支配，而人民监督政府的实现方式，就是依法有序的政治参与，就是通过人民选举自己的代表，组成人大及其常委会，作为国家权力机关和自己的代议机关，依法行使议决权和监督权，有效制约行政权和司法权，起到防治腐败的作用。
再次，做好人大监督工作，对尊重和保障人权具有重要作用。人权，实质上是公民权，它的基本内容就是生存权和发展权，虽然我国的人权事业有了相当发展，人权状况有了很大改善，但由于主观与客观、历史与现实、体制与机制等诸多原因，在人权保障方面还存在许多问题，突出地表现在一些国家机关及其工作人员有法不依，执法不严，违法不究，甚至执法犯法，徇私枉法的现象程度不同地存在着，直接或间接地侵害了公民的基本权利，作为人大及其常委会，首要职责就是要通过对“一府两院”的监督，维护公平和正义，维护法律尊严和权威，维护人民群众的合法权益。
因此，人大监督工作不是可有可无，而是不可或缺的，不是没有作为，而是大有作为的。“有用才有命，有为才有位”，有了作用，才有生命力，有了作为，才有价值和地位。只有用心珍惜自己的法定地位，认真履行法定职责，积极行使法定权力，充分发挥法定作用，才能使监督工作充满生机与活力，才能赢得应有的地位和权威，才能靠自身作为树立起地方国家权力机关的良好形象。
二、深入了解民情是做好人大监督工作的前提条件
没有民主，就不会有监督，没有各项工作的公开化、民主化、程序化，就不会充分发挥作为国家权力机关最高层次、最俱权威、最有法律效力的监督作用。近年来，我们不断尝试和探索深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智等民主政治建设中的各项具体制度和形式，为做好人大监督工作开辟了新的途径。
首先是会议前的公告制度。近年来我们通过新闻媒体公告常委会会议的建议议程、召开的时间、地点和联系电话，既便于公民旁听会议，又让市民群众及时了解会议的议题，也把常委会讨论决定的重大事项置于人民群众的监督之下。为了提高审议决策质量和工作监督质量，我们还公告视察、检查、评议等重大活动，及时征求市民群众的建议和意见；公告信访工作受理程序和办法，让信访群众明确信访工作的职责、范围、程序和要求；还要公开会议审议结果，通过新闻媒体和常委会的审议意见书、网站、公报等形式公布审议意见，增强了人大工作的公开化和透明度，拓宽了人民群众知政知情渠道，拉近了人大常委会与人民群众的距离。
其次是审议报告前的调查研究。没有调查，就没有发言权，没有调查，就没有决策权，我们始终把搞好调查研究作为搞好人大监督工作的基本功和必修课，高度重视，认真抓好。每次常委会议之前，就要围绕审议议题和立法专题，深入基层，深入群众，进行大量调研工作。现在形成这样一条规矩，每审议“一府两院”的一项专题报告，就要有相应的专题调研报告，每审议一部地方性法规，就要有相应的立法调研报告，每进行一次执法检查，就要相应的执法检查报告，不但使组成人员和工作人员做到言之有理、言之有法、言之有据、行之有规，而且为提高审议质量和工作监督质量奠定坚实基础。
再次是改革新闻报道方式。过去对常委会会议的报道，一般是程序性报道，至于会议围绕审议议题提出什么建议、批评和意见，能否办理和如何办理，人民群众不得而知，这样的报道显然没有多大作用，为了改变这种情况，我们在实行新闻单位负责人列席常委会会议的制度和新闻发布会制度的同时，对这种报道方式予以改革，实现了向实质性报道的转变。除了进行程序性报道外，还要对组成人员分组审议发言情况进行重点报道，不但让人民群众了解人大常委会会议的一般情况，而且要知道人大常委会在维护和实现人民群众根本利益和合法权益方面发挥的重要监督作用，更便于人民群众的理解、信任、支持、参与和监督。
最后是督办常委会会议的审议意见。这项工作是常委会会议后的一道程序，也是容易忽视的程序。我们把它作为决策和监督的重要环节不断强化。每次会议后将审议意见书送达“一府两院”，要求三个月内予以办理并将办理结果向常委会作出报告，答复组成人员。对于那些不满意的办理结果，要责成政府及有关部门重新办理，重新报告，直至满意为止。此外，我们制定立法条例、讨论决定重大事项的规定、监督工作条例、人事任免办法、人代会的议事规则和常委会的议事规则等地方性法规，去年以来先后制定机关各项具体工作流程20多项，使我市地方国家权力机关的运行进一步转入规范化、制度化、法制化轨道。
三、创新监督方式是做好人大监督工作的重要途径
近年来，我们经过不断探索创新，逐步完善监督方式，为做好新形势下的人大监督工作积累了新的经验和做法。
审议意见书，是经过实践、探索、完善形成的实施监督的有效方式。这种方式，虽然法律没有明确规定，但它是对“一府两院”工作报告进行专题审议后形成的集体意见的结晶，体现了国家的意志，代表了人民的利益。过去，在听取和审议工作报告后，以简报的形式发给出席人员，往往是好话连篇，报喜不报忧，而且比较分散，针对性不强，办理起来难度很大，这样的审议报告很容易走过场，这样的监督往往流于形式。1998年10月，我们作出《关于听取和审议市人民政府工作报告的试行办法》，第一次提出要将审议发言整理成审议意见书。2000年10月和2001年3月先后出台的《监督工作条例》和《常委会议事规则》两部地方性法规，以立法的形式确定了审议意见书应有的地位和作用，还规定了办理的时限和要求，对提高监督质量发挥了重要作用。十一届人大常委会任期五年内，共召开39次常委会会议，听取和审议“一府两院”工作报告142项，形成审议意见书55项，提出审议意见455条，办结率达95%以上。
满意度表决，也是经过实践、探索、完善形成的实施监督的有效方式。依照法律规定，我们每两个月至少要举行一次常委会会议，而每次会议近一半的议题是听取和审议“一府两院”的工作报告，其中政府的报告占到90%以上。过去对所作的专题报告不进行满意度表决，久而久之，形成报告与不报告一个样，报告好与不好一个样，甚至应应付付，凑凑合合，这样的监督必然是苍白无力的。为了改变这种状况，我们郑重作出《关于对“一府两院”专题报告实行满意度表决的决定》，规定表决票设满意和不满意两项，一律采用无记名投票方式表决，对于不满意的报告，要求政府限期重新报告，再进行满意度表决，仍未通过的将采取其它监督措施。两年的实践证明，实行满意度表决不仅提高了常委会的审议质量和监督质量，也有力地促进了“一府两院”的各项工作。今年以来，政府关于食品卫生法实施情况的报告和城镇职工住房公积金管理情况的报告先后未获通过，督促政府对照检查，找出问题，加强领导，改进工作，认真落实审议意见，收到良好效果。
申诉接访听证会，又是经过实践、探索、完善形成实施监督的一种方式。在个案监督过程中，对有些不易定性的疑难案件，我们注意征求法律咨询委员会的意见，对有些重点案件要派员旁听法庭审理，还要进行调研跟踪监督，对一些办理不当和处理不公的案件下达监督建议书或办理函，责成承办机关重新办理。而对申诉人认为处理不公而不服判决的案件，我们责成承办机关举行申诉接访听证会，召集有关办案人员和申诉人，常委会派员参加，通过听证确定对案件处理是否公正，五年共举行申诉接访听证会4次，派员旁听证审8次，发出个案监督建议书14件，进行个案调查42次，听取办理案件汇报135次，维护了申诉人的合法权益。
评议方式的探索创新，更是提高监督质量的有效途径。2002年在开展对市公安、工商、地税3个部门执法工作的评议时，在方式方法上进行了大胆的探索和创新。首先是民主确定评议对象，即通过常委会组成人员以无记名投票的方式来确定评议对象，体现了民主、公平、依法的评议原则，也反映了人民群众的意志、愿望和要求。其次是发布公告征求全社会的意见，即通过新闻媒体发布公告，广泛征求社会各界和人民群众的意见，使评议工作更加公开透明。再次是改进法律考试办法，试题一律输入题库，随机定人，随机抽题，当面回答，现场评分，既体现了公开、公平、公正的原则，又避免了过去法律考试流于形式的现象。最后是评议调查采取明查与暗访相结合，问卷与查案相结合，打招呼与不打招呼相结合，自评与他评相结合，形式上的不拘一格，做法上的多样并用，为提高评议监督质量奠定了坚实基础。
四、建立监督网络，是做好人大监督工作的有力保证
在同级地方各国家机关之间建立监督网络，是我市人大常委会近年来对监督工作的新探索，实践证明，它是做好人大监督工作的有力保证。
在各级国家政权体系中，人大及其常委会是权力机关，居于核心地位，“一府两院”分别为行政机关、审判机关和检察机关，每一机关都具有监督职能。人大机关对“一府两院”的监督是权力机关的监督。行政机关的监督分为上级对下级的监督为层级监督，同级的监督为横向监督，表现为行政监察、行政复议和审计监督。审判机关的监督分为上级对下级的审级监督和对行政行为的司法监督。检察机关就是法律监督机关，具体表现为对法院审判工作的监督和对公安侦查立案的监督以及对职务犯罪的监督。我们认为，各国家机关的这些监督职能不应当停留在单独发挥作用的程度上，而应当通过人大常委会的法定作用将这些监督职能对接起来，建立监督网络，健全监督机制，形成监督合力，更有效地发挥各国家机关之间相互制约的作用。
从2001年开始，我们就这个问题进行多次调研，并在此基础上着手进行对接工作，形成完善的监督网络。为使这一网络有效运行，我们建立健全了监督机制。
在听取和审议报告方面，政府要向人大常委会报告行政复议案件的办理情况和层级监督的情况；中级法院要向人大常委会报告行政诉讼案件的办理情况、给行政执法机关提出司法建议的情况、对基层法院所办案件的监督情况和上级法院发还再审或改判案件的情况；检察院要向人大常委会报告对刑事、民事、行政审判的抗诉情况，报告对职务犯罪、刑侦监督、刑罚执行监督的情况以及下达检察建议书的情况。人大常委会要支持法院对政府的司法监督和对检察院公诉而宣布无罪案件的约束，要支持检察院对行政和审判的监督。
在建立健全监督制度方面，一是在国家机关之间建立了执行情况通报制度，即通过会议、电脑网络和开展视察、调查、执法检查、评议等活动使全市的执法情况得以传递，及时沟通信息。二是建立实施法律法规方面相互支持的制度，即在执法过程中各国家机关对于诸如城市建设、社会治安、弱势群体救助等重大事项及时进行协调和督促。三是建立重大疑难案件汇报和协商制度，及时解决执法和司法活动中的种种问题。四是建立备案审查制度，要求“一府两院”将要办理结果的案件、检察机关提起的抗诉案件、审判机关确认行政行为不当或违法行政的案件、经行政机关复议予以撤销或变更的案件等向人大常委会报告备案，及时掌握司法和行政执法动态，从而建立起监督机制，提高监督质量和效率。
五、增强监督实效是做好人大监督工作的价值目标
近年来，我们在认真总结监督工作经验的基础上，不断克服柔性监督较多、刚性监督较少，程序性监督较多、实质性监督较少的缺点，刚柔并用，软硬结合，把增强监督实效作为搞好监督工作的价值目标和不懈追求。
在预算审查方面，我们本着依法审查，管好人民的钱；依法监督，用好人民的钱的原则，改革预算审查方式，加大预算审查力度，提高预算监督质量。去年，我们组团赴广东河北学习取经，回来后着手制定预算审查监督办法，要求编制预算草案要细化到科目、具体到部门。为此，市人大财经委提前介入预算草案的编制与初审工作，并在审查过程中突出重点，确保基础设施和重点工程建设以及事关国计民生等重大项目的支出，定期对执行结果进行审查，并对相关审查意见的落实情况进行督查，还注重发挥人大监督与审计监督的对接作用，听取和审议审计部门的专题审计报告，对审计出的违规违纪行为进行追踪监督，在重大和疑难问题上注意征求财经咨询委员会的意见，进一步规范了财政预算行为，让有限的财力发挥了较大的作用。
在视察、调查、执法检查方面，我们始终把事关人民群众根本利益的大事，事关全市改革、发展、稳定的大事，作为重点内容不断加大执法监督力度，收到良好效果。
大同古城的保护和利用，是事关历史文化名城地位和声誉的大事，我们在1998年作出《关于保护大同古城的决议》和2000年制定《大同古城保护管理条例》这部地方性法规的基础上，先后5次听取和审议市政府的专题报告，多次进行视察、调查和执法检查，多次进行座谈、论证和听证，多次提出议案及建议、批评和意见，政府给予高度重视，在搞好旧城改造的同时，切实保护好大同古城，并发挥其在全市经济社会发展中的重要作用，形成了独特的名城优势。
我市贫困人口占相当比重，农民人均纯收入在625元贫困线以下还有37万人，在825元以下有近50万人。所以“三农”问题始终是常委会监督工作的重中之重，我们在连续三年进行农业执法大检查，先后开展对水法、森林法、种子法等9部涉农法律的执法检查，今年在二次人代会上，就“三农”问题进行10个专题发言，提出有价值的建议和意见，还密切关注水资源保护、森林保护和生态建设，对于促进雁门关畜牧生态基地建设和京津风沙源治理，改善农业生产条件，推动农业产业化经营，增加农民收入发挥了应有的作用。
就业是民生之本，做好劳动就业、再就业和社会保障工作，特别是搞好对弱势群体的救助工作，是实践“三个代表”重要思想的具体体现。我们每年要进行劳动法、工会法和妇女儿童权益保障法的执法检查，每年要听取和审议政府劳动就业和再就业的情况报告和城镇人口低保和社保情况的报告，最近市十二届人大二次会议又作出《关于对城乡特困家庭实施救助的决定》，要求政府千方百计扩大就业和再就业渠道，切实做好城乡特困家庭和人口等社会弱势群体的救助工作，对维护社会稳定发挥了应有的作用。
我市环境污染问题突出，19座围城煤台造成的大气煤尘污染和化工企业排污造成的水污染，市民群众深受其害，反映十分强烈。常委会每年进行执法检查并连续九年开展人大执法监督与新闻舆论监督相结合的环保行活动，要求加大治污力度，改善环境质量，政府采取改造锅炉、集中供热等措施，依法查处多起违法事件，并多次召开会议协调围城煤台搬迁工作，经过3年多努力，已有7座搬迁完毕，6座正在搬迁，6座正协调搬迁事宜，市民群众无不拍手称快。
2004年5月8日
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