推行执法责任制的结晶
引深执法责任制的规范
--解读《大同市行政执法责任制条例》
大同市人大常委会法制工作委员会副主任 张丽珍
《大同市行政执法责任制条例》（以下简称《条例》）的颁布，标志着我市在推行执法责任制进程中走上了一个新的台阶。纵观《条例》，不仅是对我市十年推行执法责任制工作理论和经验的系统总结，是"三个代表"重要思想和执政为民要求在地方立法方面的具体实践，而且充分吸收了相对成熟的行政法学理论成果，创制性地将部分国际先进的行政理念以法规的形式引入我市执法实践，为我市建立责任型政府奠定了法律基础。《条例》以"责任"为主线，在九个方面体现了鲜明的"地方特色"和行政执法理念的创新、提升。
一、统一了执法责任制的理解和认识，明确了执法责任制的定义
自党的十四大提出推行执法责任制的工作目标十几年来，理论界对执法责任制的理解和认识一直存在着两种观点。一种观点认为，执法责任制是指根据宪法和法律规定，规范国家行政机关和国家司法机关执行法律法规的职权，明确本机关及其工作人员的执法责任，完善执法程序，建立行政机关和司法机关的过错责任追究的法律制度。这种观点主张执法责任制就是地方人大常委会对执法机关围绕保障执法职责的正确履行建立并落实相关措施的监督规程。另一种观点认为，执法责任制就是把国家颁布的法律、法规，按其调整的法律关系确定执法主体，明确执法责任，定期进行监督检查，使执法活动实现规范化的一种制度体系。由于国家至今对执法责任制没有一个十分明确的定义，各部门特别是各行业制定的执法责任制度和措施不尽一致，自然也就存在着执法责任制考核标准、过错责任追究范围、追究方式等多种多样，缺乏统一的规范。这次，市人大常委会通过地方立法将执法责任制的定义予以明确，不仅统一了对执法责任制的理解和认识，更重要的是对指导、规范我市进一步深入推行执法责任制有着深刻的现实意义。应当说《条例》第二条的规定也为这部法规比较严密、科学、规范的体例设计勾勒的一个框架。
二、确定了行政执法责任制主要领导直接负责制度
在《条例》第四条第三款规定："行政执法责任制工作由行政执法机关的主要负责人直接负责"。在字面看这似与行政首长负责制同出一辙，没有特别之处。但恰恰是"直接负责"四个字，不仅对一个行政执法机关的主要负责人（一把手）来说是字重千金，因为直接负责的结果必然是直接责任，同时，这项制度的确定将变革和规范我市行政执法的运行机制。从立法本意看，强调"直接负责"主要相对"分管"而言。之所以这样规定主要是针对目前我们一些政府部门的"一把手"对推行执法责任制工作的重要性仍然没有给予高度的重视。现实工作中我们经常会遇到分管领导负不了责、主管领导又不知责的情形。实践证明，"一把手"对法制工作的重视程度已经成为影响该部门乃至该行业深入推行执法责任制工作的关键环节。为了切实提高并增强执法机关"一把手"的责任意识，深入有效地推进执法责任制工作，《条例》通过法律形式确立了执法责任制工作与审计、监察工作一样由"一把手"直接负责的工作运行机制。也就是说，今后的行政执法责任制工作各行政机关主要负责人不应当再以领导集体内部分工方式交由其他行政机关负责人分管，"一把手"必须"事必躬亲"--亲自抓行政执法责任制工作。同时，这也意味着各行政机关的法制工作机构就执法责任制落实中的具体工作将要直接向"一把手"请示报告，并对"一把手"直接负责。此款规定也是对《山西省行政执法条例》关于"行政执法机关主要负责人是行政执法的第一责任人"规定的进一步提升。
三、突出了法制工作机构在执法责任制工作中地位和职责
在我国的法律中对一个执法主体的内设工作机构用法律的形式明确其职责极为罕见，而"法制工作机构"就是个例外。换言之：执法机关的法制工作机构是"法定的"机构，不是可有可无的，只要有执法机关存在就一定设置法制工作机构。
在执法责任制工作中，各级执法机关的法制工作机构不仅因其地位相对比较超脱承担起指导、协调、监督以及组织落实等具体工作，而且在实行依法行政中已经成为执法实践与执法决策的桥梁和纽带。但我们也注意到仍有不少地方政府和部门存在着法制工作机构不健全、人员不固定、经费无着落等现象，没有给予法制工作机构应有的法律地位，法制工作人才流失相当严重。针对这种实际情况，《条例》在第四条第二款、第十七条、第二十八条第一款对法制工作机构在行政执法过程中的部分职责作出了明确具体规范。应当讲，这是自《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》、《山西省行政执法条例》以及国务院作出的一系列推进依法行政工作的决定、通知的基础上，以地方立法的形式进一步明确了各级行政机关法制工作机构在推进法治社会进程中的职责和使命。
四、在全国地方立法中首次确立了较为广泛的行政决策听证制度
依法决策是依法行政的重要环节，行政机关通过实行行政决策听证制度，对保证决策的科学性和正确性，推进政府职能转变，缩短政府与群众距离，建立阳光型政府发挥着不可替代的促进作用。广义的听证是"听取意见"的泛称，狭义的听证仅指以听证会的方式听取意见的制度。在我国行政决策听证的适用领域现由单行法规定，目前主要适用于行政立法、政府定价行为、城市规划领域，范围较窄。而且采用了狭义听证的概念，特指以听证会的方式听取意见的制度。《条例》所指的行政决策听证也采纳吸收了国际通行做法，特指以听证会的方式听取意见。不同的是《条例》第十三条所指的听证范围比较广泛，即所有涉及公共利益的重大政府决策均应当实行行政决策听证。这项制度的确立标志着公共听证将成为我市群众参与政府决策的一个组成部分，也将成为政府解决社会利益冲突的一个工作机制。同时，《条例》在规范行政决策听证制度上，突出强调了实行科学民主决策的基本准则，指出"行政决策应当遵循公开原则、公众自由参与等原则"。按照今年国务院《政府工作报告》的要求，行政决策听证还应当遵循听取专家意见原则、最后决策附带说明理由原则等。
五、在全国首次以地方法规的形式确立了行政问责制度
我市在地方法规中将行政问责制确定为一项基本执法制度在全国尚属首例。所谓行政问责制，是指一级政府对现任该级政府负责人、该级政府所属各工作部门和下级政府主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失，不履行或者正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。这是近年来一些省、市在推行执法责任制工作中，为了强化行政责任制，促使行政领导恪尽职守、依法行政，确保政令畅通，提高行政效率，防止和减少行政过错，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的人民政府，探索创新出的一种务实、有效的政府管理模式。值得注意的是《条例》不仅对失职人员惩处之严，前所未有，而且各级政府的现任领导也是问责对象。从"难当官"到"官难当"，这不仅昭示政府的主要职能要从管理逐步转向服务，而且也说明了服务的好坏就是一个责任问题，这也是权力与责任对等原则的法律体现。实践证明，实行行政问责制对各级执法人员行使权力起到了良好的制约作用，对提高政府职能部门的服务意识也起到促进作用，在从制度上为创建服务型、责任型阳光政府奠定了基础。《条例》中第十五条和第二十二条对行政问责的对象和问责的范围作了原则规定和列举，这样规定对各级政府进一步根据具体实际情况依法确定问责依据、问责程序留有较大的操作空间。
六、将行政主要负责人出庭应诉制度作为一项法定的执法责任制度强制实施
政府的行政行为不仅要合法，而且应当受到监督。对于因个案提出的行政诉讼案件，行政机关的法定代表人不仅应当按规定出庭，而且应当对败诉案件承担相应的责任。《条例》将行政主要负责人出庭应诉制度作为一项法定的执法责任制度强制实施，也是《条例》所规定的行政执法责任制工作由行政执法机关的主要负责人直接负责制度在法律意义上的一种必然的因果关系。是权力与责任的统一。
推进依法行政，创造良好的法治氛围，政府及政府部门的主要负责人的表率作用至关重要。主要负责人亲自出庭应诉，不仅体现了自身的法治意识，更反映出政府作风和对公民的态度，给行政相对人营造一个政府尊重法律的心理环境，是以实际行动维护"法律面前人人平等"原则的具体表现，直接表明政府依法行政的态度：政府和公民在法律面前是平等的。而且在庭上接受相对人的质询，直接听取民意，有助于强化政府的勤政意识，推进法治的社会进程，促进社会政治文明，同时也可以获得一个学习法律的好机会，有益于今后更好地依法行政。因此，政府及政府部门的主要负责人应诉出庭不仅对本人和所属各执法人员今后的执法工作是一种促进，可以切实、有效提高对依法行政的重视。同时也传递着现代执法理念，即政府及政府部门对任何具体行政行为都应当本着依法接受司法监督的法制观念，支持法院行政审判。另一方面也可以促进法院消除顾虑，顺利开展行政审判工作。
行政主要负责人出庭应诉的做法在全国已不鲜见，但通过地方立法形成一项责任制度，无疑对改善全市当前的执法环境、转变政府工作人员特别是主要负责人的传统行政观念，树立现代法治理念、深入推进执法责任制进程都具有重要的现实意义和深远的历史意义。以我市1994年4月20日大同市人大常委会作出《关于加强依法治市推行部门执法责任制的决定》后至今的十年内中级人民法院受理的近300件行政诉讼案件统计，行政"一把手"的出庭率为零。这其中原因无非两点：碍于"面子"和缺乏"自信"。法治社会，要求行政主要负责人出庭应诉的确是对其法律意识、业务素质和依法行政能力的考验。
七、统一了执法过错责任的责任确定原则、追究形式和追究程序。
《条例》第二十六条对执法过错责任的责任确定原则进行了规定，需要注意的是：一、该条第（四）项的规定鲜明地指出：在违法执法责任追究中对坚持正确意见的承办人员--免责。这项规定既是对执法过程中极易滋生权力腐败予以的警示，同时也是对执法过程中承办人的工作职责和工作程序提出了要求。严格工作规程、坚持正义、不畏权势、依法正确履行工作职责是任何国家公职人员应有的职业品德。二、对违法执法责任的追究，《条例》所规范的主要是侧重行政责任追究，这不同于《行政复议法》层级监督原则下产生的行政行为效力责任。行政复议所产生的责任追究是指严格意义上的法律责任追究。这一点对理解该条第（七）项的规定尤为重要。
《条例》第二十九条是对违法执法责任追究方式的规定解决了目前全市各部门、行业制定的执法过错责任追究方式不统一问题。该条第一款按照责任程度列举了六项主要追究方式和一项补充方式。需要注意的是：一、《条例》第二十九条第一款第（四）项规定的"暂扣或者吊扣行政执法证件"的立法本意是"暂停执法活动"。二、虽然在《条例》排除了规章（政府规章和部门规章）对违法执法责任的追究方式。但并不意味规章设定的有关违法执法责任的追究方式不发生作用，恰恰相反，如果规章对违法执法责任的追究方式在法律、行政法规允许的范围内多于《条例》规定的方式则是对《条例》的补充和深化。其效力仍然生效于本部门或者行业内部。《条例》之所以这样规定是为有利于实行公正、统一的追究标准以衡量各部门的工作。
《条例》第二十八条对追究违法执法的工作程序作了比较具体的规范。由法制工作机构来启动违法执法的调查程序，这既符合行政执法监督方面的法律要求，也符合法制工作机构相对超脱的执法地位。需要指出的是：《条例》对违法执法调查的启动没有做附中止条件规定，这就意味着调查一经启动，是否追究、如何追究的决定权不在法制工作机构和行政机关主要负责人而取决于行政机关负责人的集体讨论决定。
八、同类违法执法行为一年内"事不过三"，否则将被问责
《条例》第二十七条第（五）项规定："在一年内同类行政执法行为被复议机关、人民法院终审裁定为违法执法两例以上的"行政机关的主要负责人将被问责。这里的"两例"不含本数。在确定这项规定时，存在着两种观点。一种观点认为，对行政机关的主要负责人的违法责任追究要更严格，不能搞"下不为例"，发现一件追究一件。另一种观点认为，行政机关的主要负责人是行政行为的决策者而不是参与每个具体执法行为的实践者，难免出现两三例违法执法案件，因此量化责任追究依据应当留有余地。两种观点除了对制定规范的必要性和警示作用认识完全一致外，关键是量化标准的分歧。《条例》吸收了第二种观点的基本意见，之所以这样规定，并不是不支持在追究违法执法责任上实行"下不为例"，而主要是考虑到执法实践中，行政机关所有发生法律效力的行政决定不完全由主要负责人作出，行政机关的其他负责人也履行着部分行政决定批准权。如果同类行政行为在短期内出现两例以上被复议机关、人民法院终审裁定为违法执法的情形仍然没有引起该部门主要负责人重视，其主要负责人就应当承担失察之责，当然也就难辞其究了。同时，《条例》将确定这种问责依据的时间锁定在"一年之内"也便于进行年度执法情况分析，总结执法经验、实施执法责任制考核。
九、以法律的形式确立了"新闻舆论监督"在执法责任制监督体系中的地位和要求
极少题词的朱镕基总理在视察中央电视台时，为《焦点访谈》赠言："舆论监督，群众喉舌，政府镜鉴，改革尖兵"。此例说明，新闻舆论监督在对促进政府转变职能，提高行政效率，牢固树立执政为民思想等方面发挥着不可替代的推动作用。因此，《条例》第三十九条专门作出规定："新闻单位对行政执法机关实行执法责任制的情况可以进行新闻舆论监督"，以法律的形式确立了"新闻舆论监督"在执法责任制监督体系中的地位。随着现代信息技术的快速发展，要使媒体曝光能够成为对执法责任制有效的监督方式，除了政府应为媒体监督创造有利条件，积极探索采取一些新的形式，扩大政府工作的公开性，增强政府运作的透明度，营造宽松的媒体监督氛围，改变媒体"异地监督"的被动局面，使媒体能够发挥监督作用外，媒体自身也要适应形势的发展，不断提高舆论监督水平，增强新闻报道的信度和效度，使媒体真正成为政府工作和社情民意的一面镜子。
同时，《条例》也要求新闻单位在新闻舆论监督的过程中应当树立良好的媒体形象。着重指出："新闻舆论报道应当公正、客观、真实"。我们认为，媒体曝光要把握一个度，要在法律法规的框架内，富有理性、建设性的进行曝光，要公正、客观、真实，防止新闻失实导致侵权或侵害他人隐私权情况的发生。媒体要摆正自己的位置，要在党的喉舌和舆论监督间找到一个最佳平衡点。不能站到政府的对立面，也不要充当政府的代言人以及代替司法在报道中进行审判。要讲究宣传、监督策略，要主动争取政府领导的支持。但也不必自设禁区，自己束缚自己的手脚。也不应跟着小报小刊走，特别不宜跟着互联网炒作，不应制造热点，哗众取宠，以免陷入法律纠纷。只有客观、公正以及富于理性、建设性的报道才能树立媒体的权威，才能为政府、群众以及被监督者所信赖。
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