关于发展大同市慈善事业的调研报告
市人大常委会调研组
为使人大代表们在大同市第十二届人大五次会议上围绕关注民生这一主题，审议好政府的工作报告，3月22日—24日，市人大常委会组织专业小组的人大代表就发展我市慈善事业的情况进行了专题调研。调研组采取听汇报、召开座谈会等形式了解了市民政局、市红十字会、市劳动局医保中心、市总工会、妇联、残联等单位对社会困难群体开展救助的现状，掌握了大同市慈善总会的筹备情况，为促进我市慈善事业的发展提出了建议。常委会主任安大钧、副主任周升参加了市民政局的调研。
一、慈善救助的对象
党中央、国务院已经明确提出慈善事业是社会保障体系的组成部分，要求把发展慈善事业提到构建和谐社会的高度来认识。任何时候都有弱势群体的存在，因为天灾人祸、老弱病残等种种原因，都会使一些人生活十分困难，需要政府的关怀、社会的帮助。慈善事业在整个救助活动中发挥着其他机构不能替代的作用。在今年“两会”上，温家宝总理在政府工作报告中提出“支持发展慈善事业”，内涵丰富，令人振奋。实施慈善救助，不仅能把党和政府以及社会各界的关爱送进有各种困难的千家万户，使他们感到党和政府的关怀，社会的温暖，在逆境中鼓起生活的风帆。同时，也能密切党和人民群众的血肉关系，促进社会的和谐稳定，弘扬“我为人人，人人为我”的道德风尚，推动公民道德教育和社会主义精神文明建设。
慈善事业是指众多的社会成员建立在志愿基础上从事的一种无偿对不幸人群的救助行为。其主要救助对象包括：
（一）助困，对零就业家庭、夫妻双方失业家庭、孤老孤儿和享受最低生活保障后，生活仍十分困难的家庭实施救助。使困难群众切身感受社会主义大家庭的温暖。
（二）助残，对特别困难的残疾人实施救助。使他们在困境中看到脱贫的希望，让更多的残疾人家庭走出困境。
（三）助学，对因家庭贫困而面临辍学的学生、孤儿和到上学年龄与无收入来源的祖父母一起生活的孩子实施救助。不让一名贫困家庭的孩子因经济困难而辍学。
（四）助医，对患病困难群众实施救助。确保患病的困难群众能得到及时有效的治疗，不因小病不治而酿成大病，并竭力缓解因大病而造成的生活更加困难。
（五）救灾，对因天灾人祸、突发事件造成的特别困难的家庭实施救助。使他们不致在突发性事件的打击下一蹶不振，让他们在社会好心人的帮助下渡过难关。
调研中了解到，我市地处国家中部，经济欠发达，因此救助任务十分沉重。我市每年有城市低保对象175120人需要保障；农村贫困人口24.98万人需要救助，其中未解决温饱的8.32万人（即年人均收入683元以下），低收入人口16.66万人（即年人均收入683元—958元之间）；有178764人因灾需要救济；有43800名特困职工需要帮扶；有3568个无收入、无人赡养的特困老年人需要赡养；有4万多生活特别困难的残疾人需要关怀；有1759个贫困孤儿需要抚养。
二、我市救助的现状
市人大、市政府对困难群众予以高度重视。早在2004年3月，市十二届人大二次会议就作出了《关于对城乡特困家庭实施救助的决定》，之后的几次人代会上，代表们也提出了许多意见和建议。市十二届人大四次会议就我市社会保障情况进行了专题讨论，常委会连续三年听取了有关情况汇报。市政府相继出台了《大同市对城乡特困家庭实施救助工作方案》、《关于建立健全城乡社会救助体系的意见》，使我市城乡社会救助工作日趋完善。目前，我市初步建立了以城乡居民最低生活保障为核心，以医疗、教育、住房、法律援助等专项救助为辅助，以社会互助、社会帮扶等为补充，与我市经济社会发展水平相适应覆盖城乡的社会救助体系，有力地保障了城乡困难群众的基本生活。
（一）政府救助情况
政府社会救助资金来自于财政收入，属于社会财富的第二次分配，救助以面为主，即以弱势群体的经济收入为救助标准，管理模式是层级制，救助金按级划拨，层层落实。近年来，我市在财政资金紧张的情况下，不断加快社会保障体系建设，取得了一定成绩。具体工作如下：
1、对受灾群体实施救助。我市是一个多灾贫困地区，每年发生的自然灾害给广大群众造成严重的农业经济损失，加之我市有五个国家级扶贫开发重点县，就是在没有灾情的情况下，仍有部分群众需要政府救助。据统计，2004—2006年三年来，中央、省、市共下拨救灾款为3941.2万元，平均每年1313.93万元，年人均救助73.5元。
2、城镇居民最低生活保障基本实现了动态的“应保尽保”。同时，对全市9498户14926名低保对象中单亲家庭和严重残疾对象实施了“分类施保”。低保对象大病最高可领到1万元的救助金；低保对象中单亲、残疾家庭子女教育救助金按学期给予救助。2004年以来，累计发放救助金168万元，救助人数6083万人，特别是资助了149名考入大专院校的低保对象家庭子女每人1000元教育救助金。对农村特困学生实行了“两免一补”政策。免费为低保对象提供职业介绍、职业指导、就业训练、社区就业岗位开发服务等一系列再就业援助。2007年，共有236名零就业家庭“4050”人员走上工作岗位。605户住房困难家庭领到了租赁补贴，20套廉租房预计今年可以竣工。2007年拟通过粮油补贴等实物发放的形式，解决低保特困户的生活。
3、我市的67816名农村特困人口纳入了低保范围，人均补差115元/年。
4、2007年，全市符合五保供养条件的18343人全部纳入供养范围，实现了应保尽保。
5、三年来，省、市、县三级财政共投入城市医疗救助金1435万元，救助低保对象患者24384人，人均救助588元。对患重大疾病的特困职工实施救助，2006年对72名患大病的特困职工给予了救助，支出医疗费34万元，对因病致贫的653户困难职工支出救济金32万元；对6430名特困职工以及未享受医疗保险的退休职工进行了免费体检，支出体检费44万元。省财政已到位农村医疗救助专项资金240万元。
6、2006年共救助流浪乞讨人员及外地来同受困人员1508人次，市财政支付救助资金90万元，其中有85人在医院治疗，费用为64.9万元。
7、近年来，我市积极推进老年福利社会化进程，共有国办、民办老年公寓21家，收养老人970人。投资2366万元，新建改造了90个老年福利服务设施。
8、我市城镇4557名、农村10308名残疾人享受了最低生活保障，并通过各种形式使12257名残疾人走上就业岗位，全市的46家社会福利事业集中安置残疾人780人，左云县为贫困残疾人改造危房，预计年底有210户残疾人喜迁新居。
9、从2004年开始，共为136名孤残儿童进行了免费手术治疗，费用200多万元。2006年，救助孤儿1620人。
客观地讲，政府实施的救助行为是救助工作的主要层面，但慈善救助是救助工作不可或缺的另一层面，就大力发掘其潜能而言，是应认真展开的重大课题。
（二）慈善救助情况
慈善救助被称作“第三次分配”，在化解社会矛盾，扶助弱势群体和建设和谐社会方面发挥着重要作用，它可以有效利用社会资源弥补财政财力、物力的不足，扩大社会救助面，对现有的社会救助体系起到拾遗补缺的作用。
1、市总工会开展的“金秋助学”活动，2006年对302名考入大学本科的特困职工子女发放了助学金60.4万元，对31名考入大学本科的农民工子女发放了3.1万元助学金，对91名单亲特困职工的在大学就读的子女和17名父母双亡或家中无劳动能力的职工子女仍在大学就读的给予了12.5万元的助学金。
2、自2001年以来，市民政局共组织了185名孤儿、贫困家庭的唇腭裂儿童进行了免费矫治手术。2005年11月至今共帮助104名贫困先天性心脏病患者进行了手术治疗，减免手术费用300多万元。2006年市民政局收到社会各界捐款114万元，全部用于扶贫济困送温暖活动，用33万元救助了143名大病患者。
3、市红十字会是中国红十字会的一个地方组织，是从事人道主义工作的社会救助团体。98年以来，累计接收国内外捐赠款物达2000余万元。①筹措760余万元款物，救助了5万余名特困户。②募捐100余万元，使200余名特困生和3000位孤寡老人得到了救助。③是对100余名患有白血病、尿毒症的贫困重病患者进行了救助；使100名白内障特困患者得以复明；使1050名灾民得到了免费治疗，赠药价值达3万余元；为533名残疾儿童做了矫治术；使65名外科常见病患者和5位心脏病贫困患者得到治疗。④组织志愿工作者为5000名特困孤老病残提供了“三定一包”服务。⑤在花园、昆仑、弘雅大饭店募集捐款123余万元，救助了100位社会福利院的孤儿及500户特困家庭。⑥目前我市捐献干细胞志愿者已达3205例，其中有2例捐献者已成功为白血病患者捐献了造血干细胞。
4、市残联全年募捐50万元，救助特困户913户，救助贫困残疾学生307名，为全市肢体残疾人捐赠轮椅186辆。
5、市妇联为救助贫困女童重返校园实施的“春蕾计划”，使1300多名儿童得到了资助。2007年，爱心父母为孤残儿童编织了500件爱心毛衣，同时捐赠了368件衣服，132件玩具。新凤凰女子医院为孤残儿童捐赠了价值3000元的药品。
三、存在的问题及今后的建议
我市各级政府在对困难群众的救助方面尽了最大的努力，赢得了社会各界的一致好评。但终因财力捉襟见肘而不能实现全覆盖，社会困难群众的生活依然面临诸多困扰。现有的慈善救助在帮助困难群众方面起了很大的补充作用。但仍存在很多问题。
（一）我市政府救助资金经常出现多列少支、列而不支的现象，救助范围小，标准低，严重制约了社会救助工作的顺利开展。2006年，市、县（区）农村医疗救助资金各180万元至今没有到位，农村困难群众“看病难”的问题依然得不到解决。农村贫困人口24.98万人，但列入低保范围的6.7816人，只占贫困人口的27%。并且全市只有广灵县、天镇县低保标准达到低收入线，其余7个县救助标准仍未达到温饱线。救灾资金年人均救助73.5元，根本不能保障灾民的生活。农村敬老院建设资金短缺，集中供养率只为9%。全市老复员军人、退伍军人、残疾军人等优抚对象接近7000人的看病难问题得不到解决。
（二）由于我市慈善总会仍在筹备阶段，故在慈善捐赠、救助方面缺少一个领头雁。致使救助很不规范，存在多头救助，临时性、随意性救助多，缺少有计划、有组织、有针对性的救助等问题。
（三）由于对慈善事业宣传不够，认识不到位，很多人认为慈善活动应是政府行为，主动捐赠的人很少，部分想捐款做善事的人也有顾虑。
（四）企业、个人捐赠的积极性不高，他们怕露富，加重自身的负担，担心捐款后，会招来一些机构向他们要捐款。
（五）慈善捐助公信力不高。目前慈善捐助名目繁多，存在多方募捐的现象，捐赠人意见很大。甚至有的捐助款物去向不够透明。
因此，成立大同市慈善总会已成为当务之急。目的是通过开展以公民、法人和其他社会组织自愿捐赠资产和劳动，为扶贫济困、安老助孤、帮残助医，支教助学等慈善事业奉献爱心。为调动社会资源、调节贫富差距、缓和社会矛盾、促进社会公正起到应有的作用。从国外发达国家和国内建立慈善机构较早城市的经验来看，经过全社会的共同努力，这个目标是完全可以实现的。为了使我市的慈善事业走上正轨，为此建议：
一要尽快成立大同市慈善总会。2005年我市已将筹备成立大同市慈善总会列入工作议程。今年3月11日，市民政局去太原等地考察学习，于3月16日，召开了大同市慈善总会筹备领导组会议，成立了筹备领导组，下设办公室，确定了筹备工作的基本思路，确立了筹备阶段的基本任务，起草了总会章程及有关规范性文件。6月6日全市又召开了动员会，建议尽快召开大同市慈善总会成立大会,选举产生出第一届理事会，推选出有号召力、德高望重的领导担任会长，带领大家将慈善总会的工作管理好、功能发挥好、事业发展好。
二要加强组织领导。各级党委、政府对慈善事业要高度重视，要加大对慈善事业的扶持力度，制定有效政策措施，为慈善事业发展创造环境，做慈善事业的推进者、保护者和服务者。各有关部门要切实履行职责，密切协作，形成优势互补、齐抓共管的强大合力。各级党政领导要支持慈善组织开展工作，带头参与慈善活动，为群众做出榜样，不断提高慈善活动的影响力和感召力。
三要广泛宣传发动。切实把慈善公益意识的宣传、教育和培养作为精神文明建设的重要内容，纳入公民道德教育序列。宣传部门要制定实施慈善公益宣传计划，全市各大新闻媒体要开辟慈善公益专栏，大力宣传中华民族乐善好施、扶危济困的传统美德，宣传诚信友爱、互帮互助的公益理念，褒扬扶危济困、乐善好施的先进典型，提升全社会的慈善意识，引导社会各界积极关心、主动参与慈善公益事业，努力营造理解、尊重、爱护、帮助困难群体的社会氛围，逐步形成“兴慈善、泽社会”、“人人为我，我为人人”的良好风尚。
四要广辟筹资渠道，千方百计募集善款资金。募集慈善款物，是慈善机构的基本任务，是发展慈善事业的物质基础，也是慈善工作的难点和重点。慈善资金募集要多元化、多渠道、多形式并举，广泛发动企业和个人捐赠，广辟市内外民间慈善资源，做大慈善基金总量。要丰富募捐活动形式；要发动民营企业家和社会各界名人参与慈善募捐；要合理布设慈善捐款站点，向社会各界筹募慈善资金。
五要发挥职能作用，积极开展各种慈善救助活动。慈善工作的对象很广，其救助对象包括各种困难弱势群体，要突出救助重点，致力于雪中送炭，把有限的资金用到刀刃上，救助重点要放在农村贫困人口、城市孤寡老人、残疾人和孤儿等社会弱势群体身上，把善款相对集中地投向这些急需帮助的困难对象，使其发挥最大作用，多办群众看得见、摸得着的实事、好事。要根据社会的发展需要和热点变化，探索慈善救助方法，完善以安老、助残、济困、助学、医疗等为主的救助项目体系，重点打造一至二个规模大、效益好、影响大的品牌项目，带动全市慈善工作的开展。
六要加强慈善管理制度建设。公信力是慈善组织的生存发展之基，制度建设是提高慈善组织公信力的重要保障。慈善组织作为连接捐赠方和受助方的桥梁和中介，需要对善款善物管理、使用、分配、经营的全过程负责。因此，慈善组织必须在内部建立严格的规章制度，特别是财务管理制度、捐赠款物使用的追踪反馈机制和公示制度，及时向社会公布捐赠款物的使用情况。确保慈善款物安全，增强捐赠者的信心。要制定慈善组织行业规则和行业标准，推动社会监督的制度建设，加强对慈善组织的法律监督、行政监督、舆论监督、公众监督，逐步形成自律机制和监督管理机制，提高慈善组织公信力。
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